切实理顺环境监察与执法的关系

当前，我国生态文明建设处于关键期、攻坚期、窗口期“三期叠加”，而生态环境部门正处于监测监察执法垂直管理制度改革、综合行政执法改革、各级机构改革的“三重改革叠加”时期，新时代生态环境保护工作面临前所未有的机遇，但也带来了新问题、新挑战。

笔者从实际工作中面临的问题与困难出发，认为新形势下一些职能职责亟待厘清，其中以理顺环境监察与环境执法的关系最为紧迫。

监察权、执法权从模糊趋于清晰

改革前，我国各级环境保护部门中负责环境监管执法的机构，习惯性地冠以监察之名，如环境监察局或环境监察总队、支队、大队等，这是由于相当长一个时期内，环保部门未被赋予完整的行政执法主体资格，造成环境执法与目前的环境监察两者概念混淆，形成了认识上的误区。

如原环境保护部2012 年7月发布的《环境监察办法》明确，“本办法所称环境监察，是指环境保护主管部门依据环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件实施的行政执法活动。”可见，环境监察机构主要从事行政执法活动。

由于名实不一，原各级环境监察机构一方面未承担对政府及负有生态环境保护职能的政府部门履行环保责任的“督政”工作；另一方面，受执法资格和身份制约，“查企”时权威性不足，导致执法困难。

改革后，省市县三级生态环境部门的监察权、执法权从模糊趋于清晰，监察权上收至省级生态环境保护主管部门，执法权下沉到市级部门。县级生态环境部门则作为市级部门的派出机构，没有独立的行政执法权。可以说，生态环境保护工作新形势下，以督政为主业的监察机构是新生事物，执法机构（即过去所谓的“环境监察”）是原有事物。

执法机构与监察机构的关系仍需理顺

当前，新老并行，新生事物的规律未摸清，原有事物的惯性思维未摆脱，原有的经验和做法很容易影响到对新生事物的判断。因此，部分省级生态环境部门仍未厘清职责，在一定程度上影响了监察工作的开展。

一是部分同志一时未摆脱长期形成的工作惯性，仍视监察机构为单纯的执法机构。改革后，监察机构的人员身份和工作职责发生了重大变化，但有的生态环境部门继续将大量现场检查、核查的工作交办给监察机构。本应从事更高层面督政工作的监察机构，忙于应付交办、转办的任务，形成了监察机构“接受任务、现场检查、上报情况、后续督查”的怪圈，导致主动督政的主要职责变为被动查企的实际情况。

二是部分监察人员认识不清、能力不足。监察机构的同志大多来自原执法队伍，习惯于从查企入手，解决“点”上的具体问题，而不是督促地方党委政府及其相关部门举一反三解决“面”上的共性问题。不熟悉督政监察的法律法规和政策依据，不善于与地方党委政府打交道，面对企业信心满满，面对地方党委政府一筹莫展，存在能力不足、本领恐慌等问题。

监察机构、执法机构应建立良好的合作机制

监察机构和执法机构职责不同，两者要各司其职、各负其责，突出重点，形成合力，避免工作条线重合、领域重叠带来的行政资源浪费和办事效率低下。因此，笔者建议：

一是省市县三级监察和执法机构要贯通条线关系，顺畅工作机制。过去，上下级执法机构业务上形成了指导与被指导、监督与被监督的关系。垂改后，省执法机构在批办、交办、转办工作任务方面，出于信任，从而把任务派给同级监察机构。在监察上收、执法下沉的改革大背景下，让同级监察机构扮演下级执法机构的角色显然违背改革精神，只能导致工作交叉、效率低下。

二是监察机构要学懂改革精神，弄通职责所在，做实本职工作。省级环境监察可理解为，通过环境监察机构或派驻属地的环境监察机构，通过列席驻地党委政府相关会议，开展日常驻点监察，参加中央和省级环保督察、专项督察、“回头看”等方式，对市县党委政府及其部门落实环境保护党政同责、一岗双责落实情况进行监督检查。各省要尽快出台符合省情的环境监察工作规范，做到工作有据可依，领导干部和监察机构在实际工作中应自觉严格按照工作规范，保证改革精神落到实处。

三是监察机构和执法机构要建立良好的合作机制。各司其职、各负其责并不意味着各自为政，目的在于理顺关系，形成合力。执法机构查企发现的问题，涉及党委政府及相关部门责任的，固定证据后向监察机构移交问题线索，后者启动监察程序。监察机构在督政时发现企业存在环境问题的，可提供线索，由执法机构及时介入。这样，既避免了工作重复交叉带来的各种弊端，也为对方做好工作提供了有力支撑。