【深度】监测监察执法垂直管理要明确四个法律关系

党的十八届五中全会提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。体制改革必然涉及机构编制调整、职责划分等问题，为此，有必要对现行法律规定的环保行政管理体系进行梳理，研究借鉴其他行政管理体制的法律规定，提出调整环保行政管理关系的法律规范建议。

《环境保护法》第十一条规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理；第二十四条规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。同时还规定，行政处罚、行政强制等由县级以上人民政府环境保护主管部门实施。

根据法律规定，环保主管部门一般为县级以上人民政府的组成部门，对本行政区域环保工作实施统一监督管理，是行政主体资格中的职权主体，依法享有法律规定的现场检查、行政处罚和行政强制等行政权。环境监察执法机构作为行政主体资格中的授权主体，可以行使现场检查权。部分地区环境监察执法机构受环保主管部门委托，以环保主管部门名义开展行政处罚，只需签订执法委托书而无须法律特别规定。环境监察执法机构在现场检查时是授权行政主体，履行行政处罚时是委托执法主体。

鉴于上述法律的规定，实施垂直管理制度需要明确4个法律关系：

第一，明确县级以上环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，仍然是同级地方政府的组成部门，是环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级环保局作为市级环保局的派出机构，不再单设作为地方政府的组成部门，但不等于县级行政区域内没有环保主管部门，也不否定县级环保主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一的监督管理。

以气象部门垂直管理为例，《气象法》规定，“县级以上人民政府应当加强对气象工作的领导和协调”，“地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作”。可见，地方气象机构不属于地方政府组成部门，但仍是本行政区域内气象主管机构。同样，县级环保局作为市级环保局的派出机构，不再单设为地方政府组成部门，但仍是县域内环保主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。

第二，明确县环保局作为市环保局派出机构，具有行政主体资格。在现行政府层级组织架构中，县级环保局具有不可替代的作用。县级环保局作为派出机构，不具有法人主体地位，但应当具有行政主体资格和授权范围内承担的法律责任能力，有权在自己职责范围内做出具体行政行为。

对于市环保局派出机构的县环保局的行政主体资格问题，法律没有明确规定，但根据我国行政法学，除非有法律、法规的明确授权，派出机构是没有行政主体资格的。目前，市辖区公安分局、地税分局、工商分局均依法具有行政主体资格。县环保局是否具有行政主体资格，必须结合现有派出机构的法律授权。

第三，明确授权环境监察执法机关履行环境保护工作主管部门的行政处罚、行政强制等执法权。目前，各级环境监察机构根据法律授权开展现场检查，而处罚权、强制权分散在市县环保主管部门。实施垂直管理后，环境监察队伍权力来源将发生变化，不再受同级环保主管部门委托。如果仍按照现行的制度执行，必然会导致环境监察机构与市县环保主管部门责任主体无法分清。

为适应垂直管理制度，有3种方式调整法律关系：一是行政处罚、强制权统一到省环保部门，或将处罚权委托省环境监察机构以省环保部门名义处罚。但这种方式存在的问题是，厅机关、省级环境监察机构工作人员要审核全省案件，这不符合行政经济原则；选择行政复议要到环境保护部或省政府，不便于行政救济；否定了对县级以上环保主管部门的统一监督管理权。

二是各市县环保主管部门将处罚权委托省或本级环境监察执法机构，以市县环保主管部门名义实施行政处罚。这种方式存在的问题是，市县环保主管部门要分别与省或本级环境监察执法机构签订委托；同时，根据《行政强制法》规定的“行政强制权不得委托”，行政强制权仍分散在市县。

三是在已授权现场检查权基础上，授权环境监察机关代行本级环保主管部门行政处罚、行政强制权，以自己名义实行处罚和强制。这种方式存在的问题是，行政强制权只能由行政机关行使，但目前大多数环境监察执法机构还是事业单位，这就需要在法律授权后，编制部门调整环境监察执法机构性质和人员编制。

由此可见，法律应明确授权环境监察执法机关履行环保主管部门的现场检查、行政处罚、行政强制等执法权，构建权责匹配的环境执法体系，保障独立执法。

第四，明确乡镇（街道）环保所（分局）的法律定位。设置环保所（分局）符合重心下移、力量下沉的法治工作机制要求，同时也满足执法前移的要求。此次环保体制改革应将乡镇环保所（分局）一并纳入考虑，统一机构性质、明确机构职责。

目前，乡镇环保所（分局）主要以乡镇（街道）所属事业单位、县区环保部门派出机构、环境监察执法派出机构3种机构性质进行运行。为加强和规范基层环保机构建设，应将环保所（环保分局）的人员编制、经费开支、干部管理和业务工作等纳入县区环保局直接领导和管理。

在建立乡镇（街道）环保所（分局）的同时，应明确其职责，赋予其一定执法权限，提高执法率。例如，在行政许可职权方面，法律法规可以授权环保所编制环评登记表项目的行政许可；在行政处罚方面，警告、5000元以下的罚款及没收违法所得和涉及建筑施工噪声污染、社会生活噪声污染、工地道路扬尘污染、饮食服务业油烟污染和焚烧秸秆烟尘污染的可授权环保所决定，并可与地方行政综合执法做好衔接。

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