监测监察执法垂直管理渐近 环境监察为何难入行政类编制？

一、垂管试点渐近：

7月22日中央深改小组审议通过《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，8月19日环办监测函[2016]1526号明确环保部垂管办已于8月30日解读《省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点方案》，据部分媒体（自媒体）报道，有省区的垂管试点方案的草案已出。

二、环境监察的难处

据《第一财经日报》（作者：章轲）报道，“基层环保执法能力和水平整体不足，目前部分县级环境执法队伍只有2~3人，人员、车辆等装备严重不足，很难保证当前环境执法监管的需要。”贵州省环保厅厅长熊德威对记者说，目前环保执法人员的身份很尴尬，从成立的那天起，执法人员的“户口”就没有解决，一直是“参公”、“事业”，不是公务员，由行政单位委托授权来开展执法，底气不足。

垂管试点渐近，还是想弱弱地问：环境监察为何难入行政类编制？

在事业单位分类改革中，多地机构编制部门将环境监察机构划为公益一类事业单位，如辽宁省、黑龙江省环境监察局等参照公务员法管理的事业单位均未能列入行政类事业单位之中。从全国来看，此次行政类事业单位的认定基本都遵循“法律法规授权”原则，也就是说只有法律法规明确授权的事业单位才能划入行政类，而各地环境监察机构属于行政机关委托执法的单位，只能以“仅为行政机关提供保障和支持”的名义划入公益一类事业单位。

笔者在基层调研发现，不少一线环境执法同志对此感到困惑。

一是根据此次行政类事业单位认定和划分遵循的“法律法规授权”原则，各地能够划入行政类事业单位的包括道路运输管理、动物卫生监督、渔政监管等单位。而这些单位中，有的单位负责执行的是国务院制定的相关条例。而环境监察机构执行的是全国人大制定的《环境保护法》。笔者认为，执行全国人大立法的单位，与执行国务院行政法规的单位，在行政待遇上不应有区别。

二是此次划入行政类事业单位的动物卫生监督、渔政监管通常是农业部门下属事业单位，这些单位执行的分别是《动物防疫法》、《渔业法》，属于授权执法。而环境监察机构执行的是《环境保护法》，但因为是受环保部门委托执法，最终只能划入公益一类事业单位。同样重要的执法工作，地位却不同，这一点让人想不通。

三是事业单位履行行政职能时，权力来源是委托执法还是授权执法，在实际工作中差别并不大。机构编制部门在机构设置时，将其设置为行政机关的内设机构，这一单位就是授权执法单位，如环境保护部环境监察局；将其设置为行政机关的下属单位，这一单位就是委托执法单位，如各省的环境监察局（总队）。而且全国事业单位自身情况、履职情形千差万别，有关部门以行政职能采取“委托”还是“授权”进行区别和划分，这一点也让人想不通。

对于环境监察机构被划为公益一类事业单位，笔者的观点是，将其列入行政类事业单位更为准确。

首先，环境监察机构与公益类事业单位的职能显著不同。公益类事业单位主要分布在教、科、文、卫等领域，是以脑力劳动为主体的特殊的社会服务组织。承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基本医疗服务等基本公益服务，是其主要职能。环境监察机构虽然不是国家行政机关，但是依照《环境监察办法》规定，主要履行监督环保法律法规的执行、现场监督检查污染源污染物排放和污染治理设施运行、查处环境违法行为、核定和征收排污费、排污申报登记、参与突发环境事件的应急处置等行政职能，属于政府监管和社会管理工作。

其次，环境监察机构与公益类事业单位的产出显著

不同。公益类事业单位的产出，主要是精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为。环境监察机构的产出，主要是监督国家环境保护法律、政策、规章贯彻执行和承担环境执法监督等相关行政行为。

第三，环境监察机构与公益类事业单位的资金来源显著不同。公益类事业单位的经费来源主要有3种情况：全部由财政定额或定项补助；部分由财政定额或定项补助；定额或定项补助为零（自收自支）。环境监察机构的经费来源全部由财政拨款，由国家财政全额负担执法经费和工作人员工资福利。

第四，环境监察机构与公益类事业单位工作人员是否参公管理不同。公益类事业单位一般不参照《公务员法》管理，人员结构主体为专业技术岗位，工资待遇按照事业单位职称评定制度执行。环境监察机构中的工作人员基本都是参照《公务员法》管理，人员结构主体为行政管理岗位、执法监督岗位，一般不设专业技术岗位，工资待遇按照公务员职位分类制度执行。

因此，笔者认为，机构编制部门以环境监察机构未经“法律法规授权”将其划入公益一类事业单位，存在不妥之处。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、国务院《关于加强环境监管执法的通知》等文件明确提出加强生态文明建设执法监督的要求。为了保证环境监察机构依法履职、依法监管、依法强制手段不缺位，确保环境执法权威和效果，进而保障环境执法人员执法资格、执法主体身份合法性，笔者建议有关部门从实际出发，正确把握认定行政类事业单位的基本精神，正确指导和科学归类各地环境监察事业单位的分类改革工作，确保我国生态环境保护事业长远发展。

（作者单位：环境保护部东北环境保护督查中心）

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原标题：垂管试点渐近，还是想弱弱地问问：环境监察为何难入行政类编制？