《排污许可管理办法》的编制背景

近日，《排污许可管理办法》开始征求意见，在本公众号对话框内回复“管理办法”，或点击左下方“阅读原文”进入环保部官方网站征求意见栏目，获取《排污许可管理办法》（征求意见稿）全文。欢迎大家提出意见和建议，以便下一步的修改和完善。

为了让大家能够更好地了解《排污许可管理办法》，我们就其定位、作用以及它在整个排污许可制度法规体系建设过程中的角色做一些解释说明，供大家参考。

2016年12月，为了加快落实国务院《控制污染物排放许可制实施方案》，给火电、造纸两个率先发证的行业提供依据和指导，环保部发布了《排污许可证管理暂行规定》（环水体[2016]186号文），主要是明确排污许可证的内容以及核发程序。“暂行规定”为首轮发证工作提供了支撑，确保两个行业排污许可证核发工作地顺利完成。但在工作实践中，“暂行规定”也暴露出法律级别不足，没有罚则，内容不够具体、明确等问题。为确保完成2020年排污许可制度全面覆盖所有固定污染源的任务，迫切需要在现有法律框架下，制定一部规范全国排污许可管理工作的部门规章，同时也为排污许可管理条例的制定奠定立法的技术基础和实践基础。

《排污许可管理办法》需要在“暂行规定”的基础上进一步充实和完善许可证管理工作要求的相关内容，体现在以下几个方面：

第一，在部门规章权限范围内明确违反排污许可规定的罚则。现有法律已经对无证排污、超过排放标准和总量控制要求排污、不按许可证规定开展自行监测等违法行为做了相应的处罚规定。但企业虽然符合排放标准和总量控制要求但违反许可证排污的行为，包括排放量和排放浓度等排放要求，也包括企业台账记录和执行报告等管理要求，缺乏处罚依据，需要进一步完善。因此，“管理办法”试图在部门规章的框架内，对这些行为予以处罚规定，从而对今后在“条例”当中解决这些问题提供实践经验。

第二，对负责排污许可证核发与监管的环保部门，一方面进一步明确其责任，规定了严格问责的要求；另一方面，参考食品药品、安全生产等领域立法经验，提出在完整落实监管部门责任的前提下的免责条款。这些都是为适应排污许可制度改革力图建立的对固定污染源管理的新型责任体系。同时，管理办法还针对服务于排污许可相关工作的技术单位提出法律责任。

第三，明确污染治理的可行技术，持证单位的自行监测、台账记录、执行报告等相关制度。这些内容是排污许可制度实施完整逻辑链条的重要环节，也是企业按证运行的重要依据。

第四，解决“暂行规定”实施过程中发现的具体的问题，细化落实可操作性。比如说省级环保部门是否发证；排污许可重点管理与重点排污单位名录的关系；生产经营产所与排放口位于不同行政区域时如何发证；新标准发布如何在排污许可证规定；第三方技术支持机构如何参与排污许可；涉密项目如何申请排污许可；如何与现有地方排污许可证衔接等具体情形。这些问题都在火电和造纸首批行业排污许可证核发过程中呈现出来，我们在“管理办法”中细化这些内容，强化可操作性。

目前“管理办法”的征求意见稿已经基本具备了这样的内容格局：

1

增加对排污单位8个方面的处罚条款，包括无证排污、超许可事项排污、未及时办理手续、证书管理不善、材料弄虚作假、自行监测违法、台账和报告违法、未公开信息等8种违规行为的处罚原则。

2

细化排污许可的可行技术、自行监测、台账记录和执行报告等制度规定，明确由环保部负责制定相关技术规范，并将现有已经发布或拟征求意见的技术规范中的主要原则纳入“管理办法”中。

3

鼓励第三方技术机构参与排污许可管理。根据地方核发部门反映的地方环保部门技术力量薄弱，难以承担排污许可技术审核工作的情况，提出环境保护主管部门和排污单位在排污许可证核发监管与申请当中均可自主委托第三方技术机构参与的规定，但责任主体仍为核发监管机构和排污单位。

4

在明确行政机关不作为乱作为进行问责的基础上，增加了尽职免责条款，对排污单位提供虚假信息导致错误核发许可证、已对无证企业作出责令整改或者停产整顿决定但排污单位擅自排污等6种情形提出尽职免责条款。

延伸阅读：

环保部：《排污许可管理办法》开始征求意见（全文）

5

提出排污单位主动报告异常或超标情况可减轻处罚的规定。排污许可要逐步对企业的排放行为进行真正的全过程监管，则必须要建立基于诚信体系的“容错机制”。“管理办法”参考美国等发达国家排污许可管理的经验，对于企业在开停机等特殊时段很难达到正常排放水平的情形，要求进一步明确企业的环保主体责任，在季度或月执行报告中要求企业提交“超标排放和污染防治设施异常情况”的说明，同时环保部门可对其中影响程度较轻、影响范围较小的情形予以减轻处罚。

6

细化了排污许可证内容的表述，明晰了许可证内容的相互逻辑关系。将排污许可证的内容分为基本信息、记载事项、许可要求和管理要求四方面内容。明确了基本信息、记载事项的真实性、完整性由申请排污许可证的排污单位承担主体责任，环保部门依据申请内容，对许可事项和管理要求进行审核确定。这样的分类，与后续执法监管以及责任体系形成一一对应关系。排污许可证执法的内容主要包括无证排污和不按证排污，对于无证排污行为，主要基于基本信息和记载事项进行判定。对于不按证排污的执法，则主要基于许可事项和管理要求进行判定。

7

明确涉密的排污单位排污许可管理程序。涉及国家秘密的排污单位不在管理信息平台上申请排污许可证，应按保密规定执行，并由核发部门向管理信息平台申请排污许可证编码。

8

在核发权限方面对省级规章进行放权。根据地方排污许可工作调度情况，有多个省、自治区明确省级环保部门要发证，考虑到我国幅员辽阔，部分地区的地市和县级环保部门监管能力尚不足，“管理办法”的征求意见稿中明确，省级法规规章对核发权限另有规定的从其规定。

9

进一步梳理了“管理办法”的层次逻辑，提高可操作性。将“暂行规定”中的管理范围、差异化管理的相关条款细化为许可对象、分类管理、分级许可、许可技术规范、统一编码等内容；将“暂行规定”中的审核与发证要求，分成许可条件和不予许可情形两个条款。

10

增加相关名词解释。为方便大家对“管理办法”的理解和提高其可操作性，增加了对“无证排污”行为六种情形的解释以及对“实际负责人”的解释。

《排污许可管理办法》的征求意见稿是在现行法律法规所规定的原则、要求基础上编制完成，对推动排污许可制度的实施有至关重要的意义，不仅与负责发证和监管的行政机关及工作人员的工作密切相关，更与申请和按证排污的排污单位的切身利益息息相关，因此，需要广泛而慎重地吸纳各方面的意见，希望得到大家的支持。

联系人：环境保护部规划财务司吕晓君、童莉

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延伸阅读：

环保部：《排污许可管理办法》开始征求意见（全文）

原标题：《排污许可管理办法》的编制背景