从美国环境影响评价制度看程序正义 重视过程制度才有生命力

环境执法是确保环境法律得到正确实施并实现环境法律目标的活动。行政机关的环境执法行为必须遵照依法行政的原则，所依的“法”不仅包括实体法也包括程序法。法谚云：正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。这种“看得见的正义”就是程序正义，它通过程序法律制度来构建一种法律秩序。环境法律中对环境执法行为所做的程序性规定就是通过程序制约权力的方式来制约政府的环境行政决策。典型的例子是美国的环境影响评价制度。

美国是首个在法律上规定环境影响评价制度的国家。这部法律——1969年《国家环境政策法》——被认为是一部典型的程序法，它所规定的环境影响评价制度强制要求政府的一切重要行为都必须考虑环境后果，联邦政府机构在做出项目建议、立法法案以及其他联邦重要行为之前要进行环境影响评价，编制环境影响报告书。

环评程序分为哪两个阶段?

前置程序、正式程序

美国《关于实施国家环境政策法程序的条例》对贯彻执行《国家环境政策法》的全部程序作了详细规定。环境影响评价程序除了要求联邦政府机构遵循环境影响评价程序，同时也为公众参与环境治理提供了有效途径。

美国的环境影响评价程序，可以划分为前置程序和正式程序两个阶段。

前置程序将不必要制作环境影响报告书的行为排除出去。如果拟议行为属于不需做环境影响评价的清单上的行为，那么可以直接排除环境影响评价程序而实施这一行为。

如果拟议行为不在清单之列，那么可以通过环境评估程序做一个初步简短分析。若环境评估的结果是不需要制作环境影响报告书，则只需发表一份“无重大影响认定”的文件并交由有关各方和公众审查。这种审查可以认可或推翻某一认定，若审查推翻了原认定则必须编制报告书。如果环境评估结果表明拟议行为对环境有重大影响，那么必须编制环境影响报告书。当然，联邦政府机构也可以在审查拟议行为时直接决定制定环境影响报告书而不再进入环境评估程序。

正式程序是制作环境影响报告书的程序。

第一步是制作准备。作为拟议行为主体的联邦政府机构需要在《联邦公报》上向公众公布一份将要制作环境影响报告书的意向通告，描述拟议行为及可能的替代方案，并把意向通告发送给有可能与提案相关的部门。然后，联邦政府机构根据各相关方以书面评论或举行听证会的方式得到的反馈意见，识别出环境影响报告书中需要考虑的行动范围、替代方案和环境影响。这个程序可以帮助联邦政府机构尽早识别真正问题并进行研究，避免因重写一份不完善的草案而造成耽搁。

第二步是制作草案。在环境影响报告书内容确定后，联邦政府机构开始起草环境影响评价报告书草案。草案必须尽量公开并讨论包括拟议行动在内的所有可供选择方案的环境影响。

第三步是评论、审阅。环境影响报告书草案完成后，联邦政府机构需要向公众公布并邀请相关方对环境影响报告书草案进行传阅和评论。任何公民都可以对草案提出意见。审阅期从环保局在《联邦公报》上公布通告时开始计算90天。联邦政府机构必须对各方评论意见做出修改、纠正或解释等反应。

第四步是定稿。审阅期结束后，进入最后的定稿阶段。联邦政府机构必须把所有实质性评论作为附件附在报告书定稿之后，并再提供30天的时间供公众审阅。在这段时期，拟议行动的反对者可以实施不充分为由起诉联邦政府机构。期满后，联邦政府机构才能将环境影响报告书提交给决策者。

第五步也是最后一步，即审查与补充。根据美国国会1972年对《清洁空气法》增补的第三节第九条规定，美国环保局接管环境质量委员会的环境影响报告书审查工作。环保局拥有众多环境问题专家以审查日常大量的环境影响说明书。环保局对环境影响说明书的审查评语有3类，分别是：充分、资料不足、不充分。如果环境影响报告书被判为后两类，除非作相应补充修改，否则这一项目不得付诸实施。同时，被审查者可以不服环保局的审查结论而诉诸司法审查。

环评程序有哪些特点?

正义性、细致性

从上述美国环境影响评价程序可以看出这一制度所蕴含的程序正义理念。不论是前置程序中“无重大影响认定”文件的公众审查，还是报告书制作过程中的评论、审阅、定稿阶段，都涉及公示公告、听取意见、说明理由的程序规定。法定的公开和评论程序使任何机构和公民皆可参与对人类环境有重大影响的重大联邦行动的决策。信息公开和公众参与的程序机制制约联邦政府机构在环境影响评价过程中必须收集和吸收其他机构、团体和公众的意见和建议，防止政府在环境问题上决策失误或权力滥用。

另外一个特点是程序的细致性，如开示出不需做环境影响评价的清单的做法提高了行政效率，并且减少了行政自由裁量可能出现的弊端;又如每步程序之间都能够流畅衔接，具有很强的可操作性。

环评是形成兼顾环境保护需要的联邦政府决策方案的过程，各方主体对信息的了解和对过程的参与是保证这一制度达到其目的的保障。环评制度在过程完成之前并没有预设的方案，其生命力在于过程、在于程序。环评不是对报告书的内容简单地肯定或者否定，缺乏替代方案讨论的环评制度难免流于形式。

为解决不断增多的环境问题，政府会不断扩充其环境权力，而在目的与手段之间还有一个重要的过程就是如何运用权力以达到治理环境的目的，这个过程就是行政程序。正当行政程序具有制约政府权力、规范政府行为的重要价值。

环境执法是环境权力的一种体现，环境执法活动不可避免地涉及权力对公民合法利益的影响，因此，发达国家的环境法律高度重视正当环境行政程序，以大量、细致的条文规定环境法律制度的实施程序。环境行政机关的执法活动不仅对内会受到其他行政机关的评论和监督，对外还会不断受到公民知情权、参与权、监督权和救济权的监督和挑战。

作者为中国政法大学民商经济法学院2014级环境与资源保护法学专业博士研究生

原标题：重视过程制度才有生命力