生态环境部：关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见

日前，生态环境部发布关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见。详情如下：

关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见

各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局：

为贯彻落实党中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战、深化生态环境保护综合行政执法改革、构建现代环境治理体系、加强和规范事中事后监管的决策部署，坚持方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，不断严格执法责任、优化执法方式、完善执法机制、规范执法行为，全面提高生态环境执法效能，切实改善生态环境质量，保障人民群众环境权益，提出以下指导意见。

一、明确执法职责，切实落实行政执法责任

（一）建立执法事项目录。2021年6月底前，各省级生态环境部门要结合法律、行政法规、部门规章立改废释和地方立法、“三定”规定等，对执法事项进行清理并编制省级生态环境保护综合行政执法事项目录，按程序报省级人民政府批准后向社会公开，同时建立年度动态调整机制。统筹做好乡镇综合执法改革。

（二）完善履职责任制度。2021年底前，地方各级生态环境部门要制定公布简明易懂的行政执法履职要求，对作为第一责任层级的执法事项，进一步落实岗位责任，公开履职方式，细化工作流程，强化内部监督，明确问责办法。各省级生态环境部门要选择部分市、县开展执法履职评估试点，以履职效能为中心，从执法力度、办案质量、工作成效、优化创新、指导帮扶、企业评价和公众满意度等方面，制定可量化的执法履职评估办法。

（三）强化现场检查计划制度。2021年起，市、县两级生态环境部门要依据履职要求，科学统筹日常监管和执法检查等所有现场检查任务，结合监管执法力量、技术装备和经费保障等情况制定年度现场检查计划并按月细化落实。国家、省级安排的专项监管执法活动也应纳入市、县现场检查计划。年度及月度现场检查计划应报上级生态环境部门备案。因上级临时部署重大执法行动等特殊情况，应对现场检查计划作出相应调整并备案。

二、优化执法方式，高效统筹行政执法资源

（四）完善“双随机、一公开”监管制度。市、县两级生态环境部门要按照“双随机、一公开”制度要求，落实现场检查计划。将所有检查对象纳入名录库，按区域、行业、规模、要素等科学分类管理。日常监管执法要统筹整合检查对象的排污许可证执行情况、环境管理水平、守法状况、信用评价、信访投诉等信息，设置不同的检查比例。专项监管执法活动，按照专项检查对象和时间要求，也应纳入“双随机、一公开”监管。将执法人员按业务专长分类标注，将专家和专业机构分类加入。积极配合市场监管等部门建立“双随机、一公开”联合检查制度。将检查计划、检查结果及时、准确、规范向社会公开。

（五）建立实施监督执法正面清单制度。2021年6月底前，各省级生态环境部门要结合环境信用体系建设建立实施常态化监督执法正面清单管理制度。优先将治污水平高、环境管理规范的企业纳入正面清单，明确严格的清单编制、审定、公开程序，并实施动态调整。采取差异化监管措施，对正面清单内的企业原则上只开展非现场监管，在一定时期内免除现场检查；细化轻微环境违法行为减免处罚的情形和程序，对主动报告、妥善处置、未造成污染后果的，依法减轻或免除处罚，审慎采取查封扣押、限产停产等措施。加大正向激励力度，鼓励实施多部门联合激励。

（六）推行非现场监管方式。大力拓展非现场监管的手段及应用，将其作为日常执法检查的重要方式。2021年底前，各省级生态环境部门要建立非现场监管程序规范，明确工作流程、落实责任要求。以自动监控为非现场监管的主要手段，推行视频监控和环保设施用水、用电监控等物联网监管手段，积极利用无人机、无人船、走航车以及卫星遥感等科技手段，科学建立大数据采集分析、违法风险监测预警等工作程序，明确启动现场检查的衔接机制。推进完善法规和标准，强化污染源自动监测数据用于行政处罚。

（七）完善区域交叉检查制度。国家和省级生态环境部门要针对生态环境保护重点任务，突出的区域性、流域性、行业性生态环境问题，以交叉检查方式，统筹调用行政区域内执法力量，定期组织开展监督帮扶，并建立相关工作制度。检查发现的问题原则上由当地生态环境部门查处，并持续督促整改到位。

（八）建立专案查办制度。对案情重大、影响恶劣、后果严重的生态环境违法案件实施专案查办，配备精干执法力量成立专案组，加大资源投入和后勤保障。涉及其他部门的，应采取部门联合执法、联合挂牌督办等方式。充分发挥业务主管部门、技术专家和法律顾问作用，加强案件办理过程中的技术、法律支撑。

三、完善执法机制，着力提升行政执法效能

（九）健全执法监测工作机制。2021年6月底前，市、县两级生态环境部门要建立生态环境执法、监测机构联合行动、联合培训等机制。依据环境执法需求制定执法监测计划，将执法监测经费纳入执法工作预算。加强省驻市监测机构对所在市执法工作的支持，探索适合省以下生态环境机构监测执法垂直管理模式的县区级“局队站合一”运行方式。发挥市场机制作用，鼓励有资质、能力强、信用好的社会环境监测机构参与执法监测工作。

（十）健全部门协调联动机制。各级生态环境部门要积极与行业管理部门共同研究明确职责分工，推动联合发文，建立生态环境问题线索通报反馈和信息共享机制，形成边界清晰的执法职责体系，实现行业监管责任与综合执法责任依法区分、有效衔接。对行业管理部门在日常监管中发现并移送的属于生态环境保护综合行政执法职责范围的问题，各级生态环境部门要积极依法查处。

（十一）强化行政执法与刑事司法衔接机制。各级生态环境部门要积极协调，建立健全生态环境部门、公安机关、检察机关、审判机关联席会议制度，完善信息共享、案情通报、证据衔接、案件移送等机制，联合制定线索通报、提前介入、涉案物品保管和委托鉴定等程序，推动解决法律适用争议和执法实践中的难点问题。加大部门联合培训力度，加强“以案释法”和交流借鉴。依法做好生态环境损害赔偿工作。

（十二）完善举报奖励机制。省、市两级生态环境部门要按照有关规定，抓紧出台举报奖励制度，将群众举报以及信访信息作为发现违法问题的重要途径。明确获奖条件，细化奖励标准，积极探索互联网支付新模式，简化发放流程，丰富奖励形式。对通过举报避免重大生态环境违法行为发生、消除重大生态环境安全隐患，或协助查处重大生态环境违法犯罪案件等情形，可对举报人实施重奖，对举报人个人信息严格保密。落实奖励经费保障。

（十三）探索第三方辅助执法机制。探索以政府公共采购方式委托第三方社会机构辅助执法，开展污染源排查、污染防治设施运行评估、整改措施跟踪等工作。利用第三方服务加强遥感监测、大数据分析等技术手段运用，为精准发现生态环境违法问题提供技术支持。加强生态环境执法智库建设，邀请专家、律师参与重大复杂案件办理，为高效查处生态环境违法行为提供专业支持。

四、规范执法工作，严格约束行政执法行为

（十四）推行行政执法公示制度。按照“谁执法、谁公示”的原则，以当地生态环境部门官方网站为主要载体，以“两微”平台、新闻媒体、服务窗口等为补充，拓展公示渠道。强化事前公开，主动公开检查计划；规范事中公示，亮明执法身份，做好告知说明；加强事后公开，及时公开行政执法决定。明确公示的内容、标准、格式，规范公示内容的采集、审核、发布、更正及撤除程序。对不按要求公示、选择性公示、更新维护不及时的，加强考核并明确责任追究。

（十五）落实执法全过程记录制度。各级生态环境部门要将移动执法系统使用作为落实执法全过程记录制度的主要手段，同时进一步规范文字、音像等记录形式。各省级生态环境部门要统筹强化移动执法系统建设、管理和应用。2022年底前，在执法工作中要做到全员、全业务、全流程使用移动执法系统，全面配备使用执法记录仪，实现现场执法和案件办理全程实时留痕、全过程记录。

（十六）规范行政处罚自由裁量权。2021年底前，省级生态环境部门要结合地方实际和综合行政执法事项目录，对适用自由裁量权的事项进行修订补充和完善。对主动消除或者减轻违法行为危害后果的，违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的，明确依法从轻、减轻或者免予处罚的情形。鼓励有条件的市级生态环境部门对省级裁量规则和基准细化量化，进一步压减自由裁量权。推动行政裁量系统开发运用，逐步实现裁量电子化。鼓励京津冀、长三角、成渝地区等探索区域统一裁量标准。

（十七）完善典型执法案例指导制度。2021年底前，国家和省级生态环境部门要建立典型案例收集、解析和发布机制。市、县两级生态环境部门要积极开展案件总结、分析和报送工作。从执法方式创新、执法程序规范、案卷说理明晰等方面挖掘案例的典型性、前瞻性，提炼可推广的经验做法。充分发挥专家学者、行业和社会组织的作用。建立健全案例发布的业务审核、法律审核和集体审议决定制度。加强案例发布宣传，扩展案例应用，定期组织汇编。我部将对优秀的典型案例向社会公开发布并对办案单位予以表扬和肯定。

（十八）健全执法普法制度。各级生态环境部门要按照“谁执法、谁普法”的原则，以现场检查环节为重点，以推进说理式文书为突破，推行全程说理式执法。利用面对面陈述申辩、听证等程序，加强对行政相对人的普法。开展“送法入企”活动，与企业集团、行业协会联合举办环境守法培训，发放环境普法读本。市、县生态环境部门重点要针对中小企业进行执法帮扶，每年至少开展一次普法培训。对区域典型行业或存在的普遍性问题组织专家集中把脉会诊，及时发现问题苗头，帮助企业消除违法隐患，降低违法风险，营造良好的执法守法环境。

请各省级生态环境部门于2021年3月底前，将本地区落实本指导意见的实施方案报送我部。每年年底前，将落实本指导意见的进展情况总结报送我部。我部将持续调度各地在优化生态环境执法方式、提高执法效能方面的亮点成效及典型案例，并定期组织宣传报道，给予公开表扬。

生态环境部

2021年1月6日

（此件社会公开）

生态环境部办公厅2021年1月7日印发

生态环境部生态环境执法局负责人就《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》答记者问

近日，生态环境部印发《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步突出精准治污、科学治污、依法治污，要求各地生态环境部门不断严格执法责任、优化执法方式、完善执法机制、规范执法行为，全面提高生态环境执法效能。对《指导意见》出台的背景、过程、主要思路和内容等，生态环境部生态环境执法局有关负责人回答了记者的提问。

问：请问《指导意见》起草的背景是什么？

答：《指导意见》的出台可以说是满足新要求、适应新形势、总结新经验以及解决老问题的迫切需要：一是满足党中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战、深化生态环境保护综合行政执法改革、环境治理体系和治理能力现代化等新要求；二是适应疫情防控常态化、积极服务“六稳”“六保”、优化营商环境、加强事中事后监管的新形势；三是总结2020年疫情以来各地生态环境部门探索的关于正面清单制度、强化非现场监管、打击恶意违法犯罪等新经验；四是解决基层执法队伍长期存在的人少事多、职责不清、能力不足等老问题。

问：请问《指导意见》出台的目的是什么？希望通过《指导意见》的出台和实施，发挥什么样的作用？

答：《指导意见》的出台，一是向全国生态环境执法队伍指明了当前工作的总体方向和路径。疫情以来，生态环境部和各地均积极探索了一些新的执法制度机制，但与当前执法面临的新形势、新要求相比，相关制度机制的系统性、协同性不够，精细化和规范化亟需提升。《指导意见》对执法制度机制做了系统性的总结提升，为各地执法工作给出了明确的思路方向和具体制度指引。

二是向企业和社会释放优化执法方式的积极信号。针对企业和行业协会希望的减少并规范现场检查，以及对企业激励帮扶措施的落实落地，《指导意见》中体现的差异化、智能化、规范化监管以及加强执法帮扶等思路，将有利于得到企业行业的支持，促进全社会形成良好的执法氛围。

问：请问《指导意见》的制定过程如何?

答：《指导意见》的编制工作历时一年多。从2019年11月开始启动，组织11个省级生态环境部门分别针对六个重点专题开展研究，广泛吸纳地方研究成果。2020年，通过召开视频会议、赴实地调研等方式，6次专题听取地方生态环境执法人员对《指导意见》的意见建议。通过部官方网站公开征求社会意见，同时召开评估咨询会听取企业行业及专家意见，在《指导意见》修改完善过程中对社会各界相关意见建议予以充分采纳。

问：请问《指导意见》的主要思路和内容是什么？

答：《指导意见》紧扣“违法问题发现”和“违法问题查处”两大环节展开：

在违法问题发现机制中，遵循“分类监管”原则，瞄准“精准高效”目标，提升精准化、智能化、社会化的发现能力。通过加强执法计划、深化双随机一公开和正面清单制度，实现对监管对象的分级分类管理和对执法资源的有效统筹，提升精准化问题发现能力；通过强化非现场监管机制，在污染物排放浓度自动监测基础上，融合视频监控和环保设施用水、用电监控等物联网监管手段，利用大数据分析实现预警管理，提升智能化问题发现能力；通过健全举报奖励制度、探索第三方辅助执法机制，拓宽违法线索发现渠道，提升社会化问题发现能力。

在违法问题查处机制中，遵循“分类处置”原则，瞄准“科学高效”目标，通过完善自由裁量权制度、提高执法服务水平等，对轻微违法审慎包容、帮扶指导；通过强化“两法衔接”、建立专案查办制度等，对恶意违法严惩重罚，放大效应。

需要说明的是，由于执法制度建设和执法队伍管理是相对独立的两方面工作，本《指导意见》主要涉及执法制度机制内容，与执法资格管理、服装证件、标准化建设、人员培训激励等队伍管理相关内容将另行作出规定。

问：请问《指导意见》规定了哪些生态环境执法的具体制度？

答：《指导意见》共分为四个部分，共涉及18项具体制度，分别侧重明确职责（3项制度）、优化方式（5项制度）、完善机制（5项制度）、规范行为（5项制度）。

第一部分明确执法职责，切实落实行政执法责任。落实生态环境保护综合行政执法改革要求，建立执法事项目录、完善履职责任制度，强化现场检查计划制度，进一步明确职责任务、落实责任要求，统筹和规范针对企业的现场检查，增强执法的统一性和权威性。

第二部分优化执法方式，高效统筹行政执法资源。从创新执法机构自身工作制度的角度，着力于优化执法方式，统筹解决执法力量薄弱与任务繁重之间的突出矛盾。通过“双随机、一公开”和正面清单制度，配合非现场监管方式的加强规范，切实落实差异化监管措施，精准投放执法资源，在减少对企业干扰的同时提高对违法问题的发现率；通过区域交叉检查和专案查办制度，集中调取精干执法资源，确保重点任务和重点案件办理的高效完成。

第三部分完善执法机制，着力提升行政执法效能。从加强执法机构与其他机构配合的角度，着力于完善执法机制，强化协调衔接，借助多方支持放大执法效能。执法监测工作机制保障监测数据对现场执法的支撑，部门协调联动机制保障行业监管责任与综合执法责任的有效衔接，行政执法与刑事司法衔接机制保障对重大违法犯罪的严惩重罚，举报奖励机制和第三方辅助执法机制充分发挥广大群众和第三方社会机构的力量，帮助执法部门发现和查处违法问题。

第四部分规范执法工作，严格约束行政执法行为。通过细化完善制度要求，增强执法工作的规范化。行政执法公示制度、执法全过程记录制度、规范行政处罚自由裁量权、典型执法案例指导制度全面规范现场执法和处理处罚全过程的程序及工作要求，执法普法制度明确执法者的普法责任，强化执法帮扶和守法服务。

问：请问如何能保证《指导意见》切实落实见效？

答：一是《指导意见》本身具有良好的制度和实践基础。近年来，生态环境部已陆续出台关于自由裁量权制度、执法“三项制度”、举报奖励制度等专门指导意见，并持续督促各地贯彻落实。地方各级生态环境执法部门也不断创新，在优化执法方式上做了不少有益尝试。尤其今年以来，各地积极服务“六稳”“六保”任务，结合我部正面清单制度的推行落实，在差异化监管、智慧监管、优化服务等方面探索了一些先进做法，为《指导意见》的落实奠定了良好基础。

二是将深入推动配套制度和措施落实。目前，生态环境部正同步对正面清单制度、“双随机、一公开”制度、典型案例指导等重点制度开展研究分析，将进一步出台专门的指导意见，细化完善制度设计，加强可操作性和指导性。通过重点制度的逐步完善和实施，将促进和保障《指导意见》真正落实落地。

三是将持续督促各地落实并总结经验。《指导意见》要求，2021年3月底前，省级生态环境部门要结合本地区实际制定落实《指导意见》的实施方案。每年年底前，总结落实《指导意见》的进展情况。生态环境部将持续调度各地在优化生态环境执法方式、提高执法效能方面的亮点成效及典型案例，并定期组织宣传报道，促进经验交流。