【进口废物管理目录是我国进口废物管理的一项基本制度，通过梳理该目录的发展过程，介绍了其制定原则、适用范围以及依据环境污染风险为基础的差别化管理制度。同时指出进口废物管理目录存在着先天性设计不足、不细致，目录动态调整过程缺乏严格调整程序和方法等问题，建议相关管理部门尽快明确进口废物管理目录调整程序及原则，并探索新的进口废物管理目录模式。】
我国《固体废物污染环境防治法》第二十五条明确规定，禁止进口列入禁止进口目录的固体废物，对可以用作原料的固体废物实行限制进口和非限制进口分类管理，从而使进口固体废物管理目录成为我国进口废物管理的一项基本制度。
进口废物管理目录制度是根据国际废物转移分类控制和我国的实际情况而建立的，对于促进我国再生资源循环利用，防止境外废物进境处置、污染我国环境，以及保障人体健康具有重要的作用。
我国进口废物管理目录经过了多次调整，从最初的1个目录10类34种废物发展到现行的3个目录24类167种废物，逐步形成了我国进口废物管理目录的动态调整机制。
一、进口废物管理目录的发展过程
1990~1994年是我国进口废物管理目录的起步阶段。在此期间，我国签署了《巴塞尔公约》，发布了《关于严格控制境外有害废物转移到中国的通知》、《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》。
这2个文件的出台是基于我国加强《巴塞尔公约》履约能力和有效控制国际废物转移入境造成的环境污染而采取的措施，是我国进口废物管理目录的雏形，其特点是参照欧共体的废物名录并有选择性地允许进口，也包括不需要审批正常贸易进口的类别。
1996~2005年，是我国进口废物管理目录的建立阶段。1996 年4月1日起实施的《固体废物污染环境防治法》明确规定: 禁止进口不能用作原料的固体废物;限制进口可以用作原料的固体废物。
同年发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》( 环控〔1996〕204 号) ，首次提出了《国家限制进口的可用作原料的废物目录》，包括动物废料，冶炼渣，木、木制品废料，回收( 废碎) 纸或纸板，纺织品废物，贱金属及其制品的废碎料( 废钢铁) ，各种废旧五金、电机、电器产品( 废电线电缆、废五金电器、废电机、废机械设备) ，废运输设备( 废船舶及其他浮动设备)，特殊需进口的废物等9 大类废物。
10月国家环境保护局等部门又联合发布《关于增补国家限制进口的可用作原料的废物目录的通知》，在原《国家限制进口的可用作原料的废物目录》中增补第10类“塑料的废碎料及下脚料”，在原第5 类“纺织品废物”中增加纤维废料内容。
2001~2005年间，相关主管部门又陆续发布了5批《禁止进口货物目录》、3批《限制进口类可用作原料的废物目录》、1批《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》。
2005年，调整了允许进口的2 个目录中废物的商品编码。至此，进口废物管理目录不但借鉴了《巴塞尔公约》废物越境转移管理名录、欧共体废物目录的一些做法，而且是以海关协调制度商品编码名录为基础，形成了此后我国各版本进口废物管理目录的基本框架结构和主体内容。
2008年至今，是我国进口废物管理目录的完善和发展阶段。2008年出台了《关于发布〈禁止进口固体废物目录〉、〈限制进口类可用作原料的固体废物目录〉和〈非限制进口类可用作原料的固体废物目录〉的公告》(2008年第11号公告)，该公告将此前不同文件中的进口废物管理目录进行了整合和修订，对于允许进口的固体废物从种类、证书名称、海关编码、监管条件等方面进行补充完善。
2009年又对3个目录进行了修订和增补。该次调整，根据我国电子废物管理有关法规并参考欧盟有关管理要求，对禁止进口的废机电产品进行细化，包括了几乎所有属于电子产品的废物及其拆散件，同时在目录最后列明“其他未列名固体废物”，产生较大影响。
这一兜底的废物类别，本意是要解决口岸执法过程中遇到的由于在各目录中没有明确列名的废物种类带来的执法上的困惑，但又带来了新的争议。这是对进口废物管理目录废物种类的最重要的一次调整，但目录调整仍需要继续深化，以使其更加合理。
2009年、2011年、2013年又连续对进口废物管理目录进行了微调，2014年底发布《关于〈进口废物管理目录〉(2015年)的公告》(2014年第80号公告)，新的管理目录对目录进行了整合，细化禁止目录的同时收紧了允许进口目录。
2015年11月13日发布《关于落实〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉第二十五条修订内容的公告》(2015年第69号公告)，进一步简化行政审批工作，规定《进口废物管理目录》中原“自动许可进口类固体废物目录”修改为“非限制进口类固体废物目录”，进口非限制类固体废物无需申请相关进口许可证，交由市场贸易关系来制约，实现自由贸易。
二、进口废物管理目录的制定原则、适用范围及差别管理
1. 制定原则
进口废物管理目录制度是我国进口废物管理体系中的核心部分，废物进口审批、口岸监管、加工利用的监管，废物鉴别以及违法处罚等都以目录为基础。进口废物管理目录的制修订坚持和体现了以下原则。
1) 兼顾原则。一方面，进口废物实行非限制进口、限制进口和禁止进口分类管理，在充分利用可用作原料的进口废物，补充国内资源不足的同时，坚决防止以处置废物为目的的进口，防止有害废物进口污染环境，以达到保护人民健康和安全、环境安全，并保障国家经济利益最大化的目的。
另一方面，现行的进口废物管理目录将海关商品代码、商品名称、固体废物名称及其他要求和注释分栏对应排列，兼顾固体废物分类管理与海关商品名称及代码协调制度的要求，因此，进口固体废物管理目录绝不是单纯意义上的废物分类，还包涵了各相关管理部门的管理要求。
2) 风险控制原则。对可以弥补境内资源短缺，且根据国家经济、技术条件能够以无害化方式利用的可用作原料的废物，按照其加工利用过程的污染排放强度，实行限制进口和非限制进口分类管理。
对不能用作原料或者不能以无害化方式利用的废物，列入禁止类目录。对国内产生量大且尚未得到充分利用的废物，如粉煤灰、钢渣、赤泥等，禁止进口。
3) 从严控制原则。从我国历次颁布的进口废物管理目录来看，允许进口的废物种类虽有增加趋势，但每次调整增加的幅度并不大，与所有商品都可能成为废物的巨大范围相比，废物种类的比例仍比较小，体现了“有限许可、普遍禁止”的控制方法，这是从我国现阶段经济和技术发展水平、监管能力以及固体废物的复杂性等方面综合衡量的结果。
4) 动态调整原则。我国经济发展速度快，对废物原料的需求存在动态的变化。进口废物管理目录在保持基本框架和主体内容不变的前提下，将不断进行动态修订和完善。将主要进口废物种类纳入环保、海关和检验检疫部门的监管范围。
2. 适用范围
进口废物管理目录的范畴是进口废物，其内涵:
1) 管理的对象是固体废物，不适用于非固体废物;
2) 管理的环节是进口及加工利用环节，不适用于国内产生的固体废物，也不适用于出口环节;
3) 管理的方式是非限制进口、限制进口和禁止进口分类管理，既规定了哪些种类的废物可以进口，又明确了哪些种类的废物禁止进口;
4) 进口管理要符合现行法规政策和标准要求。
管理对象上，由于海关商品名称及代码协调制度的商品分类与固体废物的分类管理存在一定差异，使得部分海关商品编号下既包含固体废物、也包含非固体废物。
进口废物管理目录只适用于所列名的海关商品编号下的固体废物，不适用于其中的非固体废物。即列入海关商品编号下所有的商品都按照废物管理是不恰当的，对其中已经明确或者经固体废物属性鉴别为非固体废物的货物，不应当属于废物进口的管理对象。
管理方式上，列入禁止进口废物目录的废物必然是当时条件下不允许进口的，但是列入非限制进口类目录或者限制进口类目录中的废物并不意味着这些废物的进口是无条件的，而是从严管理的有限许可，也不意味着一定是合法的，只有境外供货商、国内收货人、国内利用企业都按照规定的条件和程序取得许可，而且具体每一批次进口废物符合国家环境保护控制标准才是合法的。
3. 差别管理
目前《非限制进口类可用作原料的固体废物目录》共列有2类18种废物。非限制进口类废物资源性强，成分相对单一，总体上不易夹带危险废物或有害组分，经过简单分类处理和整理便可直接作为生产的原材料，同所替代的同类原材料或矿物相比，在其运输、贮存等环节环境污染风险也很小，加工利用过程不会额外增加环境污染，对人体健康造成的影响也较小。
当然，现行列入非限制类目录中的废纸、尤其是来自欧美的混合废纸，不符合环境保护标准要求的情况还常有发生，有的甚至非常脏污、混杂、废碎，被鉴别属于禁止进口的城市垃圾，是环境保护部考虑将废纸列入限制进口废物目录的主要原因。
现行《限制进口类可用作原料的固体废物目录》共列有限制类废物10类55种。限制类废物来源较为复杂，在产生、贮存、包装、运输等环节容易夹带一些较为复杂的成分，也容易受到污染，或者在利用过程中存在一定的环境污染风险，处理不当易造成环境污染，危害人体健康。
现行《禁止进口固体废物目录》共有禁止进口类废物12类94种。主要是环境污染风险较高的废物，包括:
1) 不能用作原料的固体废物，即完全不具备回收利用价值的固体废物;
2) 不能以无害化方式利用的固体废物，即虽然可以回收利用，但由于经济、技术条件的限制，我国尚不能做到整个回收利用过程的环境无害化;
3) 我国国内产生的还难以完全消纳处置和利用的固体废物;
4) 以焚烧、燃烧、填埋处置为目的的进口废物明确属于禁止;
5) 大量未知特性并且未列名的废物。
是否可以用作原料，或者是否可以以环境无害化方式利用，是从我国当前的经济、技术水平出发来衡量的。从纯粹的技术角度而言，并不存在绝对不能利用的固体废物。
根据现行法律要求，列入禁止进口废物目录中的废物及未列名废物都是不允许进口的。但并不排除目前禁止进口目录中的废物将来调整为可以进口的可能。
三、存在的问题
尽管我国进口废物管理目录不断调整完善，但其制定和调整具有先天性系统性设计不足的缺点，仍存在废物目录不细致的问题，与执法机构的严厉执法需要细化废物分类的需求有差距，与企业的实际种类需求存在差距，同时，也缺乏严格的调整程序和方法。
1. 禁止目录控制范围宽于国外废物名录
列入《禁止进口固体废物目录》中的废物以及未列名的废物均不得进口，如生活垃圾、污泥、大部分矿渣、动物产品废料、硫化橡胶、危险废物、化工废物、废弃危险化学品、绝大多数报废电子产品和电器产品类及其废配件器件等属于禁止进口的废物。
这体现出我国政府在严格履行《巴塞尔公约》义务的同时，对转移到我国的固体废物范围不仅仅限于公约所管辖的危险废物和2类特别管辖的废物，而是根据我国经济发展状况和环境保护形势，将禁止进口废物范围扩大到一般固体废物，如粉煤灰等。
我国国内产生量很大、而且自身消纳处理还有困难的废物，通常会列入禁止进口目录，这种管理思想总体上是符合我国现阶段经济发展水平不高、废物非法进口问题突出的国情的，但在执行时也存在调整程序复杂、所需时间较长等问题，容易制约某些利用价值较高的废物资源的进口。
2. 禁止目录中废物种类仍然有限《禁止进口固体废物目录》中列名的废物共94种，并以未列名固体废物为兜底选项。但由于进口固体废物种类的多样性和复杂性，在口岸监管过程中不断出现现有进口废物管理目录中没有明确列出的固体废物种类，给监管和执法部门的管理带来一定难度。
同时，目前的禁止进口废物目录是一个大统一的目录，没有将一般废物和危险废物，危害性小的废物和危害性大的废物，量小的废物和量大的废物予以区别对待，也就是没有建立更加合理的分类分级的禁止管理模式，不能更合理地处理各类违规进口。
3. 废物目录调整机制不完善
进口废物管理目录调整会涉及到多个部门的协调，如新增固体废物种类税则代码的确定、适用环境保护控制标准的确定、口岸检验规程的确定等，会产生一系列的连锁影响，要求在调整目录时各部门整体推进、密切配合，但目前仍未建立明确的进口废物管理目录调整程序。此外，作为废物目录调整技术支撑的固体废物属性鉴别也缺乏相关标准。
四、对策建议
首先，明确进口废物目录调整原则，建立调整程序，缩短鉴别标准制定及发布周期。进口废物管理目录调整应立足于我国的现实和发展状况，
总的原则为: 弥补国内资源短缺，防范进口废物污染环境;允许进口的固体废物需在国家经济、技术条件下以无害化方式利用;具有相适应的环境保护控制标准或者相关技术规范等强制性要求;《进口废物管理目录》中废物所对应的海关商品编号和名称须与最新版本的《中华人民共和国进出口税则》列出的商品编号和商品名称一致。
其次，协调制度商品编码名录的优点是分类清晰，各国海关普遍采用，缺点是管理规则不完全适合废物管理的需求，不能反映废物本身的特点。
以《巴塞尔公约》名录为基础的废物越境转移管理名录的优点是充分考虑了废物特性和废物管理的专业特点，更能满足环境保护的需求，缺点是分类相对模糊，与海关商品编码差异较大，单独使用其作为废物越境转移管理目录难以操作。将2个名录体系结合起来，取长补短，是完善固体废物进出口管理名录体系的发展方向。
五、结语
在“普遍禁止、有限许可”的管理政策下，虽然目前进口废物管理工作中仍存在一些问题，但相关管理部门也正在进一步解决完善，如完善《固体法》中关于进口废物的相关内容、制定固体废物鉴别标准、动态调整进口废物目录等。
相对严格的管理政策符合我国的实际情况，是防止有害废物进入我国境内处置，污染我国环境，保障人体健康的必要前提。
文/于泓锦1周炳炎1鞠红岩2李淑媛2郑洋2王健媛1
(1. 中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所)
(2. 环境保护部固体废物与化学品管理技术中心)
原标题：【政策】进口废物管理目录研究
