山东探索：谁出数据？谁监管？谁负责？

山东监测事权“一上一下”，空气站TO模式运营，动态管控严惩造假

城市空气站TO模式是新生事物。在这种模式下，政府部门把空气站完全转让给第三方运营公司，实行专业化、社会化运营管理。从此，全省17市环境空气质量的好与坏，不再由环保部门“自说自话”。

TO模式实行后，按照老标准计算的空气质量良好率，由过去各市自行上报的90%以上降低到60%左右，下降了约30%；相反，全省空气站设备运行率和数据准确率却上升到了90%以上。

曾经传统的环境监测管理模式，在山东正以一种全新的面貌出现——

环境质量“上收一级”、污染源“下放一级”管理，空气自动监测站实行TO转让—经营模式运营；

60家机构进入社会环境检测机构目录，实行宽进严管，鼓励BO模式购买服务；

建立运营单位考核、评价、辞退制度，确保运营质量……

为全面加强污染源监测质量和管理水平，自2012年开始，山东省从改革环境监测体制机制、推进社会化运营、严格考核奖惩等方面进行了一系列探索和尝试，在实践中逐步形成了具有山东特色的污染源监测管理模式。

山东开展环境监测体制机制改革是出于哪些考虑？改革的重点是什么？实施效果如何？围绕质量控制采取了哪些举措？带着这些问题，记者日前进行了深入采访。

监测体制“上收下放”，谁考核谁出数

避免监测数据受行政干预，确保真实客观反映环境状况

作为工业大省，山东各地企业林立，污染源数量众多，而其中90%以上的污染物产生量集中在1200余家重点废气、废水排放企业及200余座城镇污水处理厂，管好这些企业和污水处理厂，就意味着管住了全省排污的主要阀门。

为监管好这些排污大户，山东省不断加大资金投入，早在2007年就逐步建成了省市县三级联网、覆盖重点点源的自动监控系统，形成省市县分级监测、人工与自动相结合互为补充的环境监测体制机制。

多年来，山东各级监测部门按照各类监测方案和计划，扎实完成了环境质量、污染源等例行监测、监督性监测以及应急预警监测任务，环境监测能力不断加强，连续多年在全国总量减排监测体系建设考核中名列第一。

但是，随着环境保护的快速发展和环境形势的变化，原有的监测体制机制愈发暴露出一些弊端——环境监测管理职责划分不够合理，用来考核各级环境质量的监测数据，基本上是由各级环保部门自行监测上报，容易受到同级行政干预；监测技术水平亟待提高，随着监测指标和点位的不断增加，监测任务越来越重，监测成本不断上升；监测数据质量难以保障，省级既抓宏观环境质量、又抓微观污染源监管，既处罚排污单位违规行为、又追究地方连带责任，疲惫不堪，而市县两级却敷衍应付，有时甚至与排污单位联合应对省级，监管效能有所下降等。

为确保环境监测能够适应环保工作的新形势，2012年开始，山东省在全国率先开展了环境监测管理体制机制改革，开创了独具山东特色的环境监测新模式。

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其中，环境监测管理体制改革的重点，是事权调整。按照省级以宏观监管为主、市县以微观监管为主，谁考核谁出数的思路，实行环境质量“上收一级”管理、污染源“下放一级”管理的“一上一下”的监测管理体制，由省级负责17个设区城市环境质量的监督监测，污染源监督监测下放到各市、县（市、区）。

在这种模式下，城市环境质量原来以市级监测管理为主的，现在上收到省级，市级配合管理；而原来以县级监测管理为主的，现在上收到市级，县级配合管理。

在污染源监测管理方面，除30万千瓦及以上火电厂外，省级原则上不再对各市污染源进行经常性地监测管理。不过，对于通过环境监测、监控、信访等渠道发现的污染严重区域或污染源，经全省环境形势分析会确定为环境重点督查对象后，仍由省环保厅负责实施监察、监测，同时对省控污染源自动监测设备运行情况和监测数据质量疑似有问题的实施重点检查。

山东省环保厅规定，由山东省环境信息与监控中心向省环保厅有关处室编制、报送每天环境质量和重点污染源自动监测超标快报，每月省控重点河流断面、设区市环境空气质量监测月报，每季度30万千瓦电厂自动监测数据有效性审核结果。对监测数据日均值超标及重点监察监测中发现超标排污行为的，分别由省环保厅及设区的市环保局负责立案调查和行政处罚，此外，省环保厅还定期对各市污染源监测数据的执法应用情况进行监督检查。

新模式引起了考核规则的改变。过去实行的是“考核谁谁出数”，即上级对下级环保工作考评所用数据大部分是下级环保部门上报的，比较容易受到不正当的行政干预，监测数据公信力下降，无法客观真实反映各级政府环保工作成效。

改革监测体制后，环境监测考核转变为“谁考核谁出数”，将排污单位的监管下放各市后，市、县两级的主要精力由应付省级考核转为加强污染源监管，突出了市级监管的作用，增强了监督执法的责任心，调动了各市监管排污单位改善环境质量的积极性，形成省、市、县三级环保部门共同加强对污染源监管的良好氛围。

推进社会化运营，实行宽进严管

60家机构进入社会环境检测机构目录，弥补政府监测力量不足

在环境监测机制改革方面，山东省大力推进社会化运营，鼓励各市先行先试，以BO模式购买服务。积极引导污染源社会化运营逐步形成规模，通过市场运作筛选出3～5家规模大、水平高、业绩好的运营单位，开展集中运营。建立运营单位考核、评价、辞退制度，确保运营质量。

2013年,山东省环保厅下发了《山东省社会环境检测管理办法(试行)》，对自愿申请列入《山东省社会环境检测机构目录》的机构进行审查，并列入目录。对出现重大环境检测质量事故、现场监督发现问题等行为或有单位个人举报监测违规的，山东省环保厅将开展重点检查。发现环境监测数据弄虚作假的，直接在目录中予以删除，不再允许其继续提供相关环境监测服务，确保环境监测数据的客观性和公正性。

为规范社会环境检测机构，山东省建立了科学合理的监管制度。通过对社会环境检测机构环境检测行为的现场监督、重点检查等措施，加强社会环境检测机构环境检测行为的监管，切实保障数据质量。每年对列入目录的机构进行质量检查，去年共对56家机构进行检查，基本摸清了社会环境检测机构能力现状，发现了存在的主要问题和薄弱环节，并对其提出指导意见，督促提升检测质量水平，为逐步实现优胜劣汰、净化检测队伍奠定了良好基础。

山东省要求，第三方检测机构要对监测数据质量负责，做好监测能力建设和环境监测质量管理和质量控制，不断完善质控措施，提高数据质量。各级政府要通过制定科学、合理的监管制度，规范行业行为,重点通过现场监督检查、能力验证、质控考核等措施，对社会环境监测进行考核评价，并将考核结果向社会公布。鼓励企业事业单位选择数据质量较高的机构，形成优胜劣汰的良性竞争局面。

据记者了解，目前全省共有60家机构列入目录，技术人员1400余人，实验室面积6万多平方米，仪器设备6500多台套，原值3亿元。社会检测已成为弥补政府监测力量不足、提高监测工作效率、服务社会公众的有益途径，在提供环境检测服务方面发挥了一定的作用。

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空气站实行TO模式，环保部门购买合格数据

144座空气站全部委托第三方运营，省市环保部门考核数据质量

与常规社会环境监测不同的是，山东省在空气自动监测站的第三方运营中实行了更为完善的TO模式（转让—经营）管理体系。

2012年8月，在部分市先行试点的基础上，山东省通过公开招标，将17市144座空气自动监测站全部以TO模式移交给第三方运营，由省、市两级环保部门共同对运营、比对单位进行质控考核，共同出资购买符合质量要求的监测数据，监测数据归省、市环保部门所有。

城市空气站TO模式是新生事物。在这种模式下，政府部门把空气站完全转让给第三方运营公司，实行专业化、社会化运营管理。从此，全省17市环境空气质量的好与坏，不再由环保部门“自说自话”。此举不仅是运营方式的改变，更是监测机制改革的一大创举，开了全国先河。

然而，TO模式成功与否，关键要看数据质量能否得到保证。为此，山东省建立了与国家标准接轨、适用于TO模式管理、全省统一规范的质量管理体系。

山东省环保厅出台了《山东省环境空气质量自动监测“转让——经营”（TO）模式质量管理体系技术规定》和配套技术文件。其中，要求省、市环保部门和运营单位都要建立空气质量保证实验室，由省级环保部门统一组织开展标准物质、采样流量等量值溯源和标准传递，并进一步建立了“运营公司内部质控，比对公司移动比对，省级环保管理考核，市级环保定期互查以及公众参与监督”的“4+1”监督模式。

根据TO模式特点，山东省环保厅还建立了资质管理、经济手段和行政监管相结合的绩效量化考核机制，每月对运营单位进行绩效量化考核，考核结果与运营费挂钩。同时，组织开展了运营单位和比对单位环境监测人员统一培训，实现人员持证上岗。

山东省规定，对达不到运营要求或弄虚作假、违规操作的，将扣减运营单位的相应运营费用直至终止运营合同，情节严重的取消其山东境内运营资格，触犯法律的移交司法部门依法处理，并将名单报至环境保护部,通报给其他省区市环保部门。

目前，山东省144个空气站由3家运营单位负责运营，按照每3个站配备1名运营人员的要求，全省共约50名运营人员。每个空气站配置SO2、PM10、PM2.5、NO2、CO、O3等6种污染物的监测设备，其中45个空气站还配置了能见度监测仪。

TO模式的实行，改变了过去环保部门对监测质量的控制往往流于形式的状况，质控管理效果明显提高。

山东省环保厅监测处处长张庆伟告诉记者：“举个明显的例子，TO模式实行后，按照老标准计算的空气质量良好率，由过去各市自行上报的90%以上降低到60%左右，下降了约30%；相反，全省空气站设备运行率和数据准确率却上升到了90%以上。2013年1月份以来，山东省每月对17市空气质量排序，并向媒体公开，数据的真实性得到了各级政府和社会各界的普遍认可。”

监测设施动态管控，严惩弄虚作假

今后监测设施仍存造假漏洞或隐患的，生产商将被踢出山东市场

在改革环境监测体制机制的同时，山东省不断强化监测质量管控，严惩监测数据弄虚作假行为，确保监测数据真实可靠。

山东省环保厅会同省检察院、省公安厅联合出台了若干文件，对破坏或干扰自动监测设备的违法行为保持高压严打态势。其中，对弄虚作假企业，顶额罚款、媒体曝光、挂牌督办；对弄虚作假运营单位，扣减运营费、全省通报、开除山东环保运营市场；对弄虚作假企业所在市，扣减环境监管奖考核得分。符合移交条件的，移交公安机关，对相关责任人实施治安拘留。

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山东省环保厅与省公安厅建立了联勤联动机制,将打击破坏或干扰污染源自动监测设备行为纳入日常管理，环保部门查实弄虚作假问题后，固定证据，现场移交公安机关，公安机关现场办案，对相关人员调查问询，24小时内查实相关责任人，采取法律手段制裁。

2013年以来，仅山东省级查处的监测数据弄虚作假案件就达36起，移交公安机关19起，行政拘留20余人，开创了全国破坏自动监测设施案件行政处罚的先河，提前一年与新环保法接轨。

为彻底清除造假隐患，确保监测设备不再被“动手动脚”，山东省环保厅在强化监测设施运营管理的同时，自行研发了自动监测设备动态管控系统，并出台了相关技术要求，提高了监测设备准入门槛，要求市场上正在运行的监测设备，凡不符合要求的必须进行改造或更新。

记者了解到，这套动态管控系统实现数采仪与监测设备的直连，对关键参数进行固化并实时监控，一旦参数或状态出现异常，可立即报警并固定证据。同时，新系统还能自动保存监测设备技术参数、运行状态异常情况日志，以备环境执法人员查询。

此外，山东省还开展了为期三个月的全省污染源自动监测专项整治行动，将全面清理具有造假功能缺陷的自动监测设备列为行动首要内容，对每家企业、每台设备逐一整改、逐一现场核对验收。同时，实行排污单位、运营单位、设备生产商公开承诺制度，有关单位向环保部门和社会公开承诺在污染源监测过程中承担的责任并严格遵守，自觉接受社会监督。

截至目前，山东省控以上企业需整改或更新的1524台（套）自动监测设备已基本完成整改，个别未完成的已签订购货合同，近期完成更换。

通过开展专项整治，进一步明确了各排污企业、运营单位、设备生产（销售）商在监测过程中的责任，引领排污企业和设备生产商主动清除设备造假隐患，从源头上把住了入门关，起到了“四两拨千斤”的作用。

山东省环保厅规定，今后若发现存在造假隐患的，一律将设备生产（销售）商清除出山东环保市场，并将其列入“黑名单”向社会公布，情节严重的按相关规定追究法律责任。

开展环境监测，最终目的还是为环境管理服务。记者了解到，目前，山东省污染源监督性监测信息发布率达到99%，企业自行监测信息发布率达到97%，自动监测数据有效传输率达到94%，监测数据质量得到了有效保障。这些数据已广泛应用于环境形势分析、总量减排、监察执法、排污收费、生态补偿等方面，成为各项工作的基础、依据和导向，有力促进了环境管理工作的开展。

监测数据质量的提高，也促进了环境质量的明显改善。数据显示，通过开展环境监测管理体制机制改革，山东省污染源达标率由最初的90%以上，最低下降至70%，随后又通过有效监管促使企业加大治污力度，目前达标率已上升至80%左右，规范监测管理在真实反映企业排污状况，促进企业达标排放方面发挥了重要作用。今年上半年，全省城市环境空气质量持续改善，PM2.5、PM10、SO2、NO2同比分别改善14.6%、11.6%、21.5%、12.8%；环境空气质量综合指数平均为7.62，同比改善12.1%。

新的监测管理模式，还有效规范了各级监测部门的监测行为，强化了数据质量意识，进一步提高了监测人员的职业化水平，提升了防范和查处监测数据造假的能力，为确保监测质量、服务环境管理奠定了坚实的基础。

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原标题：山东探索：谁出数据？谁监管？谁负责？