人大问询78号文 财政部之答复未全面反映市政行业实际影响

2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议举行联组会议，就全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告进行专题询问。会议中，王毅委员就“78号文”向财政部部长楼继伟提问，询问这一政策出台时是否与有关部门、行业、企业进行了充分的沟通，后续政策有没有相应的调整?财政部楼继伟部长回答表示，“78号文”的制定和推行要推进按市场化、专业化转型，这就是目的。另外，出台这个政策的时候，财税两家是经过广泛的调研的，认为应该按照推进专业化的方向走，也算了帐，总体上说财政可能会减收。同时，楼部长还谈到， “目前，两种声音，赞成的是以专家和市场化运作、专业化运作的企业，他们都是赞成的，认为符合方向。有一些叫苦的，主要是市政单位，因为他们不专业化运作，就没有开增值税发票的需求，直接就排掉了，而且长期享受免税政策。这些单位目前还对政策调整还不太适应。”

针对楼部长的答复,我们可以看到财政部在出台文件之前是通过充分研究和调查的,但是依然存在如下问题:

一、样本调研不准确，与我们掌握的情况不一致

楼部长所谈到的调研中所听到的两种声音，与市政环境行业主流企业所反馈的情况并不相同。在我们的调研中，无论是市场化专业化的公司还是非市场化专业化的公司均表示：目前环境治理服务企业规模相对弱小、属于微利的公用行业，78号文在毫无征兆的情况下出台，无形中突然加大了企业的税负，让本就微利的环境治理企业的收益打上了一个折扣，在很大程度上打击了企业的积极性。(关于78号文如何影响市场化专业化企业的具体分析,可以参见E20环境平台之前的报道。)

二、鼓励市场化转型?实际情况恰恰相反

78号文的出台是在鼓励市政设施运营的市场化转型?实际情况并非如此。根据 E20研究院所统计的数据，根据我们的权威数据，E20环境平台发布的战略地图中所列的A方阵(污水特许经营的投资运营集团)所运营的污水处理厂数量在全国占比达到47%。而这些公司一般都已跟政府签订固定的价格，本次税负调整后想从政府获得价格补偿非常困难，这将会造成企业的直接损失。在PPP落地普遍困难的当前，上述举措无疑会大大挫伤社会资本对政府契约精神的信心和合作意愿。

三、关注细分行业不准确

即便是高度关注78号文消极影响的王毅先生，也建议财政部下一步会同国家税务总局、发改委、住建部，包括行业协会对78号文落实情况到企业做一些深入调研，特别是垃圾回收企业。

但是根据众多业内龙头企业之前在E20环境平台所组织的针对税收问题所召开的行业座谈以及相关调研显示，78号文的出台对于污水处理企业以及垃圾焚烧企业的影响，要比垃圾回收企业严重得多，如果该项政策就此执行，会伤害到已在过去十多年特许经营的推行过程中，发展成熟起来的一批市场化、专业化的环境治理主力军，也即《环境产业战略地图2.0》®所提示的A方阵企业。

四、部委间合作仍不密切

PPP领域，住建部自2003年以来的特许经营改革已取得了实质性的成就，有初具规模的产业主体，有大量的宝贵经验和教训，从78号文出台背后我们可以感觉到部委之间行动中依然不够默契和合作无间，而PPP这样一个横跨多个专业具有高度复杂性的模式上这样的欠缺更加妨碍其顺利推进，也许这也是一年来PPP落地难的原因之一。

呼吁市政行业各方积极配合财政部后续调研

日前，在“十二五”水专项课题《水环境服务业税收优惠方案》研究成果的基础上，E20环境平台已汇集环保行业多家企业之言，举行业之力，形成了“关于《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(78 号文)的建议”报告，并已递呈发改委环资司、财政部经建司和环保部科技标准司，并将递呈住建部城建司和国家税务总局。我们呼吁各方积极配合财政部后续调研，能让政府听到我们的声音，保障环保行业的健康发展和PPP在市政环保领域的顺利落地。

附件：人大问询财政部楼继伟部长的发言实录

楼继伟：78号文是为推进产业市场化、专业化转型

【答】楼继伟：谢谢王毅委员的提问，给我提了两个问题，一个是关于污水处理再生水的税收政策调整问题，另外一个是再生资源利用的问题。我先回答第一个问题。第一个问题分三部分，一是调整的政策的内容，二是为什么这么调，三是下一步怎么做。2008年经国务院批准，财政部、税务总局，对污水处理、污泥和再生水的处理实行免税政策。今年7月1日开始按原来的程序就改为即征即退70%这样的政策。所谓免税政策就是原来这些处理污水的这些企业所有的进项不能抵扣，列入成本，当然就是免税了。现在可以进入抵扣项了，然后退掉了70%，即增值税的即征即退，整体上使企业成本下降，即征即退70%算账下来，总体上说，企业并没有过多增加负担。二是为什么这么做。在2008年出台免税政策的时候，那时候的这些企业主要是两类，一类市政类，一类是本身产生污水的，比如造纸、钢铁，他们都是自行处理，免税就可以解决了。现在不同了，大力推进第三治理，PPP模式，专业化处理，越来越普遍。我举一个例子，比如造纸、化工、纺织、钢铁他们排出的废水大致占废水量的三分之一，现在很多专业化的企业是他们上游，也可能是他的下游。所谓是他的下游，刚才说那些排废水的企业他自己不处理了，交给这些专业的污水处理厂处理，也可能是他们的上游，就是说我处理出的再生水如果符合条件供应给钢铁厂，这样的变化后就需要增值税链条是完整的，能够抵扣起来。这是为什么这么做。另外，从行业角度看，越来越多的污水处理企业已经市场化了，和原来不一样了。所以要推进按市场化、专业化转型，这就是目的。三是出台这个政策的时候我们财税两家是经过广泛的调研，认为应该按照推进专业化的方向走，也算了帐，总体上说财政可能会减收。如果免税，企业成本增加，因为企业用的电和那些药品等不可以抵扣了，即征即退70%，与免税相比大致变化不大。但是要想到，加入抵扣链之后上下游都可以抵扣。那部分还要减税，所以总体上看，财政是要减收的。政策出台之后我们将继续对这个政策进行跟踪。目前，两种声音，赞成的是以专家和市场化运作、专业化运作的企业，他们都是赞成的，认为符合方向。有一些叫苦的，主要是市政单位，因为他们不专业化运作，就没有开增值税发票的需求，直接就排掉了，而且长期享受免税政策。这些单位目前还对政策调整还不太适应，下一步我们想进一步调研，近期准备再开座谈会，一方面加强政策的解读，鼓励专业化转型，另外，也做好分析看有什么措施可以采取。第二个问题还提到了资源综合利用方面的问题，资源利用不是水的，不是今天的主题。

王毅：建议深入调研并提出解决方案 以减少78号文的影响

【答】王毅：我还有几点想强调，第一是建设生态文明过程中强调制度建设，实际上我们也出台了很多规范型的和约束型的制度，包括向领导干部责任追究和生态红线。实际上更重要的是鼓励绿色发展和制度化相关的制度和政策安排，我觉得这些方面做得不够。实际上刚才张勇副主任和苗圩部长都已经提到了这些，我认为国务院应该对这种绿色转型发展，能够制定更加系统化的指导意见，包括路线图，可能更加有利于保增长和促进整个经济结构的转型。第二，完善污水垃圾处理政策实际上涉及到目前价格、税收政策，比垃圾处理费用问题没有很好解决，下一步应加强部门协调和企业互动，把价格、税收、收费、优惠政策结合市场情况统筹考虑，避免顾此失彼，减少对一些弱势群体和弱小企业的影响。第三，关于污水垃圾处理存在明显差异，尤其是对于困难比较大中西部地区，应该根据不同地区和特点提出相应的标准、路径和模式，以及相应的补偿措施。包括西部地区很多农村连基本改厕都没有解决，管网问题更谈不上。最后针对78号文其中对污水污泥处理行业影响比较大，建议财政部下一步会同国家税务总局、发改委、住建部，包括行业协会对78号文落实情况到企业做一些深入调研，特别是垃圾回收企业，了解实际情况做出综合评估，根据情况提出解决问题的方案，更好地减少影响。