张茉楠：“生态法治化”是生态治理的根本

中共中央国务院近日发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，成为一个全面指导中国生态文明建设的纲领性文件。党的十八届四中全会以及“四个全面”明确提出“全面推进依法治国”，“依法治国”在生态建设和治理方面如何发挥重要作用?中国国际经济交流中心副研究员张茉楠认为，“生态法治化”是生态治理的根本。

张茉楠表示，中国一直在为避免走西方国家“先污染后治理”的老路而努力。改革开放30多年来，环境立法的速度远快于市场经济立法。然而，环境立法仍然难以遏制继续恶化的环境质量。因此，未来必须以可持续发展为核心，将环境保护和环境治理纳入法制轨道，从立法、执法、司法、守法等环节全面推进中国生态法治体系建设。

首先，要加快环境立法进度，健全生态环境法律体系。2014年4月24日经十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国环境保护法》，并于2015年1月1日起施行，确立了其“环境领域基本宪法”地位。新《环境保护法》进一步明确了政府对环境保护监督管理职责，完善了生态保护红线等环境保护基本制度，强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，法律条文也从原来的47条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性。被称为“史上最严”的环境保护法。

此外，要加快完善生态环境、土地、矿产、森林、草原等方面保护和管理的法律制度，如《海洋环境保护法》、《水法》、《渔业法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》、《森林法》、《退耕还林法》、《矿产资源开发保护法》、《野生动物保护法》、《文物保护法》，以及《深海海底区域资源勘探开发法》、《生态补偿条例》等法律法规的立法起草工作，促进资源合理开发、利用和保护。

其次，必须明确政府环境责任核心地位，完善政府环境问责机制。借鉴美国《国家政策法》的经验，明确确立“统一管理，分工负责”的原则，按照“权责对等，有权必有责”的思路，通过确立相关程序和具体管理制度，清晰和合理划分各环境监管主体的职能，明确各自责任，处理好政府环境保护部门与土地、水利、林业、农业和矿业等行政主管部门的关系，实现对整个区域环境的保护。

可以考虑设立跨行政区域的生态环境保护监督机构，按照生态环境保护与发展综合决策的要求，通过立法建立全国统一的生态环境保护管理体制。特别是要强化政府生态环境质量问责机制，将环境保护的职权直接委任给各级政府及其主要负责人，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务。建立生态环境质量综合考核制度，完善对地方政府及政府官员的考核体系。

第三，要建立高效环境管理体制，实施严格生态源头保护制度。环境与资源保护，重在预防污染和资源破坏为目的的监督管制制度。实行最严格的环境治理制度：一是明确规定环境标准制度和排污许可制度，实行严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对污染物排放实施统一监督管理。二是赋予环保部门在一定执法范围和领域的强制执行权，明确规定按日计罚手段，保障环保行政命令严格执行。三是完善环境监察制度，健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，保障独立进行环境监管和行政执法。此外，建立生态保护红线制度。在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，保障生态环境。

第四，要实施环境信息公开制度，完善社会参与环境决策机制。没有信息公开就没有真正的法治，环保领域也是一样。环境信息公开问题不仅关系到环境资源的合理利用和保护，也关系到公民的基本环境权益和环境法律制度的实施，更是成为环境民主决策正当性的重要判断标准。未来国家应加快环境信息公开立法，实施环境信息公开目录制度，如公开环境污染中的污染物名称、数量、浓度、处理程序、排放方式等标准化后应该向公众披露。

此外，环境信息公开立法中从机构设立到部门分工、职责确定都需要改革和完善;提高公民与NGO 的法律地位，向公民提供参与环境决策的相关教育以及相关服务;针对某些具体环境问题，建立公众环境咨询机构，让公众在这些法律的制定过程中发挥更大的作用，同时参与环境影响评估流程和诸如空间规划等其他有关的环境决策活动。

第五，完善环境污染赔偿体系，建立污染评估司法鉴定制度。要加快制定专门的《环境污染损害赔偿法》或《环境污染责任法》，研究环境污染损害在赔偿范围、赔偿责任、诉讼主体、鉴定评估技术、环境修复、公益诉讼性质、赔偿数额巨大、公众参与等方面的特殊要求，专项立法对相关问题进行规制。促进环境污染损害鉴定评估机构的健康发展。鉴于环境污染损害鉴定评估的技术专业复杂性，加强第三方评估。同时，施行“严进严考”的资质准入与考核制度，避免出现其他类司法鉴定机构泛滥无序的问题。

最后，必须将市场机制引入环境立法，完善生态环保经济法体系。从发达国家经验看，美国环境立法，其特点之一就是利用市场机制激励企业树立环保意识，如美国在环境立法中还注重运用环境税收、环境保护基金政策;欧盟国家通常采用的经济手段包括环境保护税收、收费、低息贷款、保险手段、环境标志、环保拨款、补助金 、押金、加速折旧、排污许可及排污交易等。

建议可以采取以下措施：比如，一是实行环境税费改革，明确规定依据污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳设立的环境税税目;二是修改《保险法》，继续完善环境责任保险制度，明确规定高风险、高危险企业必须投保强制性环境污染责任保险的环境责任保险制度;三是修订并依照《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，建立碳排放权、排污权、水权交易制度;四是深化资源性产品价格和税费改革，进一步完善体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，真正建立可持续发展的生态文明制度体系框架。

原标题：张茉楠：“生态法治化”是生态治理的根本