经省委、省政府批准，5个省生态环境保护督察组于6月下旬分别进驻长沙、湘潭、郴州、益阳、娄底等5市，开展为期20天的第二轮第一批省生态环境保护例行督察。各组深入一线，深入现场，查实了一批突出生态环境问题，核实了一批不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题。为强化警示震慑，推动问题整改，现对第二批5个典型案例进行集中公开通报。
2023年6-7月，省第五生态环境保护督察组（以下简称督察组）对娄底市开展督察期间，发现该市建筑工地扬尘、渣土运输、散煤禁烧整治力度不够，成为影响环境空气质量的“老大难”问题，部分县市区环境空气质量长期排名全省靠后，区域环境空气质量形势非常严峻。针对大气污染防治，个别职能部门责任落实不到位，齐抓共管工作大格局尚未形成。
一、基本情况
环境空气质量改善是娄底市生态环境质量的短板弱项，也是人民群众关心的焦点、热点、难点。近年来，娄底市采取了一系列措施，取得了一定成效，但效果不够明显，特别是2022年，中心城区环境空气质量未达到国家二级标准，其中细颗粒物（PM2.5）浓度指标离达标还有较大差距；下辖4个县市环境空气质量综合指数全部位列全省后10名（全省90个县市参与排名），其中冷水江市、新化县、涟源市、双峰县在全省分别排名90位、89位、83位、81位。2023年1-6月，娄底市环境空气质量优良天数比例低于考核目标8.6个百分点，同比下降6.1%；中心城区大气细颗粒物（PM2.5）浓度为46微克/立方米、可吸入颗粒物（PM10）浓度为66微克/立方米，分别较去年同期上升12.2%、29.4%；全市重度及以上污染天数为2天，目前无剩余天数，完成全年任务压力非常大，形势非常严峻，人民群众反映强烈，改善环境空气质量的愿望非常迫切；新化县和涟源市环境空气质量仍位居全省后10位，且除冷水江市外其他县市环境空气质量均同比变差，尤其是PM10浓度指标居高不下，改善幅度不理想，环境空气质量改善任重道远。
娄底市各县市2022年空气环境质量排名、娄底市中心城区2023年1-6月份空气环境质量排名及各因子同比变化情况
二、存在问题
（一）职能部门监管责任落实不力。督察发现，部分地方在履行大气污染防治职责方面存在很大差距，责任压实不到位，有的部门监管缺位、失职失责现象还比较严重。以特护期大气污染防治为例，新化县虽然出台了县级攻坚方案，也进行了任务分解，但机制不顺畅，部分职能部门对职责认识不清，落实不力，既未按要求开展专项行动，也未组织巡查监管，导致道路及工地扬尘污染、露天焚烧垃圾秸秆等问题处于监管真空地带，大气污染防治攻坚不实不细，县级督查考核流于形式。娄底市于2021年8月修订的《娄底市生态环境保护责任清单》明确规定，“市交通运输部门负责监督指导公路生态环境保护工作”。但娄底市交通运输局直到2022年12月7日才印发《娄底市交通运输行业常态化污染防治工作方案》，明确行业污染防治目标和重点工作，其中规定“要加强道路运输车辆检查力度，严厉查处道路渣土、砂石等运输车辆未采取必要防尘措施造成物料洒落的行为”。督察组调查发现，该局从未完整履行过公路扬尘和渣土运输污染防治职责，向督察组提供的情况说明直接把污染防治责任全部推卸给各县市区；对于行业生态环境保护工作仅仅出台了2份工作方案，研究少、部署少、无考评，工作未落实、挂空挡。
娄底市交通运输局生态环境保护工作责任及工作落实情况
娄底市农业农村局生态环境保护工作责任及近3年火点数量
市农业农村局对秸秆禁烧工作重视不够，未按《娄底市2022年特护期大气污染防治攻坚行动方案》要求在重点时段、重点区域开展巡查，2023年一季度火点数是2022年全年总数的2.86倍，被全省通报，直到省委巡视组将“秸秆禁烧管控不力”问题交办后，市农业农村局才出台禁烧考核奖惩制度并建立常态化巡查机制。
道路扬尘、露天焚烧秸秆现场
（二）建筑工地扬尘污染问题突出。督察发现，娄底市中心城区及各县市建城区共有在建建筑工地125个，绝大多数扬尘污染防治“六个百分百”落实不到位，对环境空气质量有明显影响。督察组共抽查建筑工地24个，发现21个工地存在土石方裸露堆放、雾炮机闲置未使用、围挡未安装喷淋设施、未设置车辆冲洗平台等情况；通过调阅卫星图片发现，娄底经开区有多个工地黄土大面积、长时间裸露，呈“多点开花”状态，其中大于5万平方米的裸露地块有12个，总面积约2.1平方公里。涟钢冷轧硅钢项目施工现场围挡无喷淋设施，非作业面区域黄土裸露未覆盖，未采取湿法作业和雾炮喷淋等降尘抑尘措施；渣土运输车辆未密闭运输，车辆出入口无冲洗装置，扬尘污染问题突出。2022年以来，娄底市中心城区渣土运输量为42.62万立方米，城管部门对渣土车运输监管不力、执法不严，渣土车违规上路现象频发，渣土逸散路面现象普遍。2021年以来，针对工地运输车辆未冲洗、未密闭运输、不按规定路线行驶等违法行为，冷水江市城管部门仅立案7起、罚款1.6万元，且2022年9月至今再无行政处罚案件；新化县城管部门仅立案10起、罚款3.9万元，打击力度偏软偏弱。针对建筑工地扬尘污染问题，2021年、2022年新化县住建部门行政处罚案件数均为0，2022年12月、2023年5月才分别向县城管部门移交了5条、3条案件线索；双峰县住建部门2021年无行政处罚案件，2022年仅立案3起、罚款9万元，2023年直到6月20日（督察组进驻前）才开展巡查检查，下达《不良行为记录认定书》8份，两地监管执法没有起到应有的震慑作用。
部分工地建筑工地“六个百分百”落实不到位
（三）散煤禁烧成为监管盲区。娄底市各县市区于2017年-2018年均划定了城区高污染燃料禁燃区燃料类别及范围，但只有冷水江市和新化县出台了具体的“控煤”实施方案，其他3个县市区均未明确目标任务和各相关单位工作分工，未开展前期宣传动员和摸底调查，导致禁燃区划分通知成为一纸空文，散煤禁烧工作根本无法落实落地。新化县和冷水江市仅由部门行文出台“控煤”实施方案，方案权威性不够，相关部门和街道相互推诿扯皮，最终导致散煤禁燃工作成为监管盲区。
新化县市场监管局生态环境保护责任、禁燃区控煤及燃煤锅炉整治方案
冷水江市和新化县均明确要在2018年12月底前淘汰建城区所有经营性小煤炉，冷水江市又于2022年6月再次发文要求在2022年8月底前淘汰城区餐饮业和单位食堂燃煤炉灶。督察组在4个县市抽查了62家餐馆发现，有43家店铺均依然在使用小煤炉，且部分已接通燃气管网的居民区堆放有大量散煤。各地市场监管部门未对禁燃区散煤销售行为开展过巡查执法，对禁燃区散煤直送、网络配送等查处不够、监管不严。
娄底市部分禁燃区内违规销售、使用燃煤情况
三、原因分析
娄底市及各县市区对改善环境空气质量“上热中温下冷”，对其严峻性的认识层层衰减，口号喊得响，但不出硬招实招，对推动解决一些影响环境空气质量的“老大难”问题重视不够，决心不大，谋划不足，推动落实不力。交通运输、住建、城管、农业农村、市场监管等部门落实“三管三必须”要求不到位，对各自行业负责的大气污染防治突出问题监管存在盲区、执法偏软偏弱。有的县市对于散煤禁烧工作仅满足于工作部署了、方案制定了，至于宣传动员、排查摸底、淘汰整治等工作是否落实到位，则没有予以足够重视。
针对上述问题，督察组将进一步调查核实，并按有关要求和程序做好后续督察工作。对在督察整改工作中存在失职失责行为的，将督促娄底市依法依规查处到位。
