小议改变预算年度管理应对冬季重污染天气

党的十八大报告提出大力推进生态文明建设，把生态文明建设摆在全局工作的突出位置。推进生态文明建设，是一项长期、复杂、艰巨的历史任务，必须打破旧的思维定式和条条框框，树立新的发展理念，创新发展思路，从改变全社会的生产方式、生活方式、消费方式等方面入手，形成节约资源、人与自然和谐相处的新型生产方式、生活方式。为了顺应社会生产方式、生活方式的转变，提升环境质量，国家的经济管理方式也在不断发生变化。

在生态文明建设中，天蓝、水净、地绿的美好环境是人民群众的期盼。但由于我国经济长期高速发展，污染治理滞后，欠账较多。“十三五”以来，针对冬季雾霾天气频繁发生的严重污染形势，国家为了减少重污染天气对人民群众身体健康的影响，实施重污染天气应急管控。在重污染天气应急管控期间，企业停产限产。但一些地方采取简单的“一刀切”管控制方式，所有企业一律停工停产，一些地方为了完成全年环保指标，经常性启动重污染天气应急管控，致使不少企业生产开开停停，导致生产链长、工艺流程复杂的企业生产成本上升，产品质量难以保证。不当的重污染天气应急管控措施，严重影响了企业的正常生产经营，挫伤了企业绿色转型的积极性。

随着污染防治攻坚战的深入开展，重污染天气应急管控逐步走向精细化，根据企业绿色发展水平、污染治理投入、污染治理成效、环境信用等情况，将企业分为 A、 B、 C、 D四级，并制定分级管控标准，根据分级管控标准在重污染天气下实施差异化应急减排措施，不同类型的企业在管控期间有生产、限产和停产的不同管控措施，对企业不再搞“一刀切”的停产限产管理。这样稳定了企业的生产预期，化解了重污染天气应急管控导致的不定期停产、限产风险，为企业正常有序的生产提供了有利的外部条件。级效分级管控虽然鼓励了企业绿色发展，但与冬季重污染天气应急管控的目的是相冲突的。

重污染天气应急管控的目的是减少污染物的排放量，停产限产管控效果可立竿见影。A、B类企业不停产或少限产，还是对管控效果有较大的影响。因为排在A、B类的企业基本上是大企业，由于体量大，尽管污染治理成效好，但总体排放的污染物数量还是巨大的，个别企业的污染物排放量占当地污染物排放总量的30%以上，这些企业污染物排放量对当地应急管控期间的大气环境质量影响巨大。这些企业不停产或少限产，将使管控效果大打折扣。

可以看出，绩效分级管控并不是一项完善的措施，如何科学长久解决冬季重污染天气应急管控问题，可考虑改变目前我国预算年度管理的模式。

重污染天气一般出现在冬季11-12月和来年的1-2月，冬季大气环境容量与夏季相比大大减少，这个时间段又是政府和企业完成全年目标任务冲刺阶段，政府为完成年度目标，扬鞭催马加油干，企业开足马力争取好的成绩。生产生活节奏加快，排放的污染物自然也多。而冬季却是大气环境禀赋最差的季节，大气环境容量比其他三个季节少很多，应该减少人类生产生活活动，特别是减少生产活动，减少污染物向环境的排放量。

如何解决冬季环境容量小与企业生产节奏加快的矛盾呢？笔者建议修改我国的预算年度管理，将预算年度与历法年度错开，实施跨年度的预算年度管理，将预算年度终止日设置在夏季，如9月份，这一时期，大气环境容量大，能够容纳较多的污染物，企业大干快上，多排放污染物，对大气环境质量的影响较冬季小的多。冬季企业没有生产目标压力，可以放慢生产节奏，企业安排设备维修大修，职工培训，鼓励职工休假，相对减少人类生产生活活动。

当然改变预算年度涉及很多问题，可能相当复杂。本人只是从环境污染治理的角度分析，认为益处较大，可长期解决冬季企业生产任务与大气环境质量相冲突的矛盾，也使政府的环境管理工作相对简单，不必花费大量的人力对企业督促检查。

从我国行政管理体制看，我国公共预算需要各级人大会议批准，历法年度预算造成批准预算滞后。从我国传统节日考虑，年底冲刺年度工作目标，布置来年工作，任务相当繁重。又与春节佳节相连，政府还要安排人民群众节假日的生活物资供应，关心关爱困难群众，加强节日安全生产检查，工作任务也很繁重。如果改变预算年度，这一时期的工作任务也相对均衡些。

作者：魏金春，单位：河南省生态环境厅。