垂改之后 基层环境执法如何依法开展？

党的十八届五中全会以来，生态环境系统内部进行了一系列垂直管理制度改革，发生最大变化的是县级生态环境部门由原来的行政机关调整成了市级生态环境部门的派出机构，受市级生态环境部门直接管理，对基层环境执法产生了一定的影响。

本文着重从县级生态环境分局是否具行政处罚权，垂改后市级生态环境部门如何规范行使基层行政处罚权，委托执法下县级生态环境分局的法律地位及责任承担如何、行政相对人的陈述和申辩及行政听证权行使对象如何确定、行政相对人行政救济如何进行，新形势下基层生态环境系统如何更好做好环境执法工作等六方面进行思考分析探讨，以期为当下环境执法工作提供借鉴和参考。

思考1 县级分局是否具有行政处罚权？

关于县级生态环境分局是否有行政处罚权的问题，目前观点不一。有的观点认为县级生态环境分局作为脱离政府职能部门序列的特殊专门行政机关，肯定其对县级区域生态环境保护工作实施统一监督管理的行政执法主体资格，具有以自己名义从事行政执法活动，承担相应法律责任的权力和能力。有的观点从执法资源、执法成本、加强基层执法队伍建设、强化属地环境执法等角度出发，认为县级生态环境分局拥有行政处罚权。第三种观点则认为市级生态环境部门是辖区内对生态环境违法行为有行政处罚权的行政机关，各县（区）分局作为市级生态环境部门的派出机构，只有经法律、法规授权方能以自己名义实施行政处罚。

笔者同意第三种观点。2021年1月新修订的《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”可见，能够实施行政处罚的一般是行政机关。那么，什么是行政机关？行政机关是指按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关，也是国家机构的重要组成部分。行政机关根据其权限范围，分为一般行政机关与部门行政机关。前者的权限是全方位的,涉及各行政领域的各种行政事务；后者的权限是局部性的,仅涉及特定行政领域或特定行政事项。在我国，一般行政机关指国务院和地方各级人民政府；部门行政机关指国务院各部委、国务院直属机构、办公机构和地方各级人民政府的工作部门。如垂改前的市级生态环境部门、县级生态环境部门就属于部门行政机关范畴。

但随着生态环境系统内部垂直管理制度改革，市县生态环境部门的机构管理体制发生了一些变化。2016年9月中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定，“调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。”因此从行政处罚的含义、行政机关的概念及权限分类可知，市级生态环境部门仍为市级政府工作部门，是部门行政机关，具有行政处罚权限。和以前不一样的是县级生态环境部门成了市级生态环境部门的派出分局。国家在生态环境领域要相对集中行政处罚权，这对进一步确保环境执法的统一性、权威性和有效性，破除地方保护主义和行政干预、提高环境执法的公平公正性和执法效力具有重要意义。而后来进行的生态环境保护综合行政执法改革，新修订的《行政处罚法》第十八条规定，“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”也呼应和体现了这一趋势。

从《指导意见》规定“县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理”中我们可以看出县级生态环境局主体性质发生了根本变化。由原来的部门行政机关变成了派驻机构。那么，问题来了，什么是派出机构？派出机构，就是指作为某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要，针对某项特定行政事务而设置的工作机构。垂改后，县级生态环境部门成了市级生态环境部门的所属派出机构，属于行政机构范畴，而不是部门行政机关了。新修订的《行政处罚法》第十七条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，第十九条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，据此可知，县级生态环境分局作为派出机构已不具有行政处罚权，不能直接实施行政处罚，除非有法律、法规特别授权。

思考2 如何更好规范基层行政处罚权？

垂改后，县级生态环境部门成为市级生态环境部门的派出分局后，行政处罚权集中到市级生态环境部门，如何将各县（区）分局调动起来，规范行使行政处罚权成为当前关注、讨论的热点话题。

当前的生态环境保护法律法规在规定涉及生态环境部门的行政执法主体时，使用的称谓大部分是“县级以上人民政府环境保护主管部门”“县级以上地方人民政府环境保护主管部门”“县级以上地方人民政府生态环境主管部门”、“地方人民政府生态环境主管部门”、“县级以上生态环境主管部门”、“县级以上环境保护行政主管部门”等，这与垂改后的县级生态环境分局主体性质派出机构已不相适应，当前的生态环境法律法规未授权县级生态环境分局实施行政处罚，县级生态环境分局就不能以自己的名义对外实施行政处罚，需要以市级生态环境部门名义对辖区环境违法行为实施行政处罚。但是根据环境执法实际情况，市级生态环境部门行政处罚权的行使还需要县级生态环境分局的执法力量作为支撑。

新修订《行政处罚法》第二十条第一款规定，“行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”第二十一条规定，“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立并具有管理公共事务职能；（二）有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；（三）需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”县级生态环境分局由原来的县级生态环境部门转化而来，其本身具备了新修订《行政处罚法》规定的受委托组织的条件要求。因此，笔者认为，目前市级生态环境部门要集中、统一、高效、精准对辖区环境违法行为实施行政处罚，最有效的办法就是进行行政委托执法，只有这样县级生态环境分局才有行使执法权的资格，这样既合法合规，又名正言顺，也能强化环境执法的统一性、权威性和有效性。

思考3 县级分局法律地位及责任如何界定？

按照新修订《行政处罚法》第二十条第三款和第四款规定，“委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚”，县级生态环境分局属于受委托组织，需要在市级生态环境部门委托范围内实施行政处罚，县级生态环境分局不能再委托其他组织如生态环境保护执法大队实施行政处罚，当前生态环境保护综合执法改革实行局队合一，也无须再委托执法大队实施行政处罚。同时县级生态环境分局以市级生态环境部门名义在委托范围内实施的行政处罚，由此带来的行为后果则由市级生态环境部门承担法律责任。

但也有例外，笔者认为，县级生态环境分局如果超越委托权限实施行政处罚行为，则不在市级生态环境部门承担法律责任的范围之内。新修订的《行政处罚法》第三十八条规定，“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效”，如果县级生态环境分局超越委托权限或以自己名义实施行政处罚，则其实施的行政处罚是无效的。

思考4 行政听证各方如何确定？

新修订的《行政处罚法》第四十四条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”；第六十三条规定，“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：(一)较大数额罚款；(二)没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；(三)降低资质等级、吊销许可证件；(四)责令停产停业、责令关闭、限制从业；(五)其他较重的行政处罚；(六)法律、法规、规章规定的其他情形”。

从上述新修订《行政处罚法》规定可以看出，一般在行政处罚过程中，在作出行政处罚决定前，行政相对人一般具有陈述和申辩权，在作出“较大数额罚款”，“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”，“责令停产停业、责令关闭、限制从业”等行政处罚决定前，行政相对人还享有依法申请行政听证的权利。

那么，行政相对人行使这些权利的对象是市级生态环境部门还是县级生态环境分局呢？从新修订的《行政处罚法》第四十四条、第四十五条第一款、第六十三条规定，我们可以看出行政处罚由行政机关实施，行政相对人的陈述和申辩权及行政听证权由行政机关负责保障执行。

垂改后，市级生态环境部门仍然是部门行政机关，而县级生态环境分局已成为市级生态环境部门的派出机构，市级生态环境部门委托县级生态环境分局实施行政处罚。因此，在委托执法情况下，县级生态环境分局以市级生态环境部门名义实施行政处罚，行政相对人陈述和申辩权、行政听证权的行使对象就是行政机关，即向市级生态环境部门进行陈述和申辩，符合听证条件的行政处罚，行政相对人也需要向市级生态环境部门申请行政听证。

思考5 行政相对人的行政救济如何进行？

一般来讲，行政处罚过程中，行政相对人的行政救济途径主要有两种：行政复议和行政诉讼。那么，在行政执法委托情况下，行政相对人针对生态环境部门作出的行政处罚，应该向谁提起行政复议或行政诉讼？行政复议和行政诉讼的对象又是谁？

对于行政相对人提起行政复议，根据《行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。同时根据新修订的《行政处罚法》第二十条第三款和第四款规定，“委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚”，可知，行政相对人针对县级生态环境分局以市级生态环境部门名义实施的行政处罚，如果以行政复议的形式来寻求救济的话，其可向市级生态环境部门所在地人民政府或其上级主管部门省级生态环境部门提起行政复议。复议的对象是市级生态环境部门。

对于行政相对人提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”可知，行政相对人针对县级生态环境分局以市级生态环境部门名义实施的行政处罚，如果以行政诉讼的形式来寻求救济的话，则委托行政机关即市级生态环境部门为被告。同时根据《行政诉讼法》第十八条规定，“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”，行政相对人应向被告即市级生态环境部门所在地人民法院而非受委托派出机构县级生态环境分局所在地人民法院提起行政诉讼。

思考6 如何更好做好基层环境执法工作？

随着生态环境系统垂直管理制度改革和生态环境保护行政综合执法制度改革的推进，以及对新修订的《行政处罚法》关于生态环境领域集中行政处罚权规定的贯彻执行，县级生态环境分局作为市级生态环境部门的派出机构，实行“局队合一”已是大势所趋。而市级生态环境部门委托县级生态分局行政执法不失为目前最佳的环境执法模式，但也会存在县级生态环境分局以市级生态环境部门名义实施行政处罚不方便、成本高、效率低等现象。

从长远来看，还需要进一步修订现行生态环境法律法规，并通过法律法规形式授予县级生态环境分局一定的执法权限，如行政处罚涉及简易程序范围的就可以在法律框架内依法进行授权。同时，还要结合环境执法大练兵和生态环境综合行政执法改革，实行“局队合一”，加强基层执法队伍建设，提高基层执法队伍素养，理顺市级生态环境部门与县级生态环境分局之间的环境执法关系，进一步推动生态环境系统环境执法工作规范、高效、高质量进行，真正做到依法行政，以法治的力量保护生态环境。