王金南等：“十三五”生态文明建设财政政策实施成效分析

财税政策是建设生态文明的基础保障。本文梳理了“十三五”期间生态文明建设财政政策进展。2016—2019年全国一般公共预算生态文明建设支出达到3.1万亿元，年均增速为14.8%，有力支撑了打好污染防治攻坚战和环境质量的持续改善。结合生态文明建设的形势需求，从支出渠道、重点领域财政支持政策、完善多元化投融资机制、提高项目绩效等方面提出了继续完善生态文明建设财政政策的思路与建议。

财政是国家治理的基础和重要支柱，而生态文明建设是国家治理的重要组成。“十三五”期间，财政部门深入贯彻落实习近平生态文明思想，加强体制机制改革创新，加大财政资金投入，为打好污染防治攻坚战和生态文明建设作出了关键性贡献，助力生态环境保护取得了前所未有的成就。

一 积极改革创新绿色财政体制机制

健全支持生态文明建设的财政领导和组织机制

财政部成立了以刘昆部长为组长、相关负责同志为副组长的财政部污染防治和生态文明建设领导小组，定期组织召开全体会议，积极谋划财政政策完善措施，制定了《财政支持打好污染防治攻坚战加快推进生态文明建设的意见（2019—2020年）》，切实承担起了财政支持打好污染防治攻坚战政治责任。财政部成立了自然资源和生态环境司，以加强对自然资源、生态保护与修复、污染防治等重点领域统筹管理，为落实财政支持生态文明建设提供了有力的组织机制保障。

推动生态环保领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革

生态环境保护领域中央与地方财政事权与支出责任划分是我国政府间事权与支出责任划分的重点领域。“十三五”期间，按照党中央、国务院部署，财政部会同有关部门推动开展了一系列工作，推动生态环境保护领域事权划分和支出保障制度文件出台。2020年5月和6月，国务院相继发布《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号）和《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕19号），进一步促进形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，推进生态文明体制改革。

加快建立健全纵向与横向生态补偿机制

2016—2020年，中央财政安排重点生态功能区转移支付资金3524亿元，将青海三江源、南水北调中线工程水源地等纳入补助范围，加大对“三区三州”等深度贫困地区、京津冀地区、长江经济带等重点生态功能区的支持力度。健全考核机制，对重点县域开展生态环境监测评价和考核，依据考核结果调节资金分配。“十三五”期间，中央财政积极推动横向生态补偿机制建设，财政部陆续牵头出台《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，建立奖励激励机制，鼓励流域上下游之间早建机制。目前，已有新安江、赤水河、九洲江、汀江—韩江等跨省（区）流域建立了省际流域横向生态保护机制。

支持推进国家公园和环境监测体制等重大改革

2016年以来，财政部积极配合有关部门开展建立国家公园体制改革试点，配合有关部门制定完善三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等国家公园试点方案和总体实施规划，参与研究制定《建立国家公园体制总体方案》，研究建立国家公园体制财政保障机制。支持持续推进环境监测体制改革，逐步加大保障力度，推动重要区域、跨界环境质量监测事权上收，支持建立了大气、水、土壤国家环境监测直管网建成，基本形成国家环境质量监测体系。

二 积极出台绿色财政支持政策

不断完善生态环境保护税收政策

自2015年2月起，对VOCs含量高于420克/升的涂料品种征收消费税。自2016年1月起，对铅蓄电池按4%税率征收消费税，对锂原电池、锂离子蓄电池、太阳能电池等新能源免征消费税。自2016年7月1日起，先行在河北省开展了水资源税改革试点。自2017年12月1日起，试点范围扩大到北京、天津、四川等10个省（市）。水资源税试点采取费改税方式，对取用地表水和地下水的单位和个人征收，在地下水超采地区取用地下水、特种行业取用水和超计划用水适用较高税率，正常生产生活用水维持原有水平不变。2019年8月26日，《资源税法》正式通过，征税品种包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐七种，实行从价计征方式。2016年12月，《环境保护税法》通过，2018年1月1日起开征，对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四大类污染物、共计117种主要污染因子进行征税。2019年4月，出台环境污染治理第三方企业所得税减免优惠政策，明确对符合条件的从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征收企业所得税。进一步加大对磷石膏、废玻璃等资源综合利用产品的增值税政策支持力度。

推动建立政府引导型投资基金

2020年1月，印发《土壤污染防治基金管理办法》，引导地方设立省级土壤污染防治基金，规范基金的资金筹集、使用及管理，建立健全土壤修复治理多元化投融资机制。2020年7月，推动设立国家绿色发展基金。基金首期募资885亿元，其中，中央财政安排资金100亿元，其他出资方包括长江经济带沿线11省（市）、部分金融机构和相关行业企业，充分体现政府引导和市场化运作特点。基金重点投向环境保护和污染防治、生态修复和国土空间绿化、资源能源节约利用、绿色交通、清洁能源等绿色发展重点领域，首期存续期间主要投向长江经济带沿线11省（市）。

不断完善政府绿色采购政策

2016—2018年，财政部联合相关部门对节能产品和环境标志产品政府采购清单进行10余次调整，自2019年2月起，简化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制，对政府采购节能产品、环境标志产品实施品目清单管理，不再发布“节能产品政府采购清单”和“环境标志产品政府采购清单”，扩大节能产品、环境标志产品认证机构范围，进一步优化供应商参与政府采购活动市场环境。综合运用强制采购、优先采购、制订政府采购需求标准等措施，扩大政府绿色采购范围。目前，节能环保产品政府采购规模占同类产品政府采购规模的比例达到90%以上，为节约能源、保护环境、应对气候变化发挥了积极作用。

扩大生态环境保护专项资金覆盖范围

“十三五”时期设立或存续的生态文明相关专项资金主要包括大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治专项资金、农村环境整治资金、重点生态保护修复治理专项资金、城市管网及污水处理补助资金、清洁能源发展专项资金。中央专项资金总量基本呈持续增加趋势，支出结构不断优化，聚焦标志性重大战役，解决污染防治、生态保护等。

实施重点领域财政支持政策

2016年出台燃煤电厂超低排放电价支持政策，对先后并网的超低排放机组给予1分或0.5分钱的度电补贴，加上脱硫、脱硝、除尘电价补贴，火电企业环保电价补贴最高可达3.7分/（千瓦·时）。实施“双替代”补贴，2017—2020年，中央财政累计投入493亿元支持北方地区冬季清洁取暖试点。加大绿色农业补贴力度，2018—2019年中央财政累计安排80亿元，支持数百个畜牧大县整县推进畜禽粪污资源化利用。2019年中央财政安排19.5亿元，支持各地开展农作物秸秆综合利用。实施新能源汽车推广补助政策，对光伏、风电等实行度电补贴，2019年我国可再生能源发电装机容量占全部电力装机的39.5%。

三 积极加大生态文明建设财政支出

“十三五”时期，各级财政把生态文明投入放在重要位置优先保障，为打好污染防治攻坚战提供了有力支撑。2016—2019年，全国财政一般公共预算累计安排生态文明建设支出3.1万亿元，政府性基金生态文明建设支出4899亿元。中央财政全力支持打赢蓝天保卫战、打好碧水保卫战、打好净土保卫战、推进农业农村环境综合治理、开展大规模国土绿化行动、开展重点生态保护修复。

2016—2020年，中央财政安排大气污染防治资金974亿元，扩大北方地区冬季清洁取暖试点城市范围，将京津冀及周边、汾渭平原共43个城市纳入试点范围，重点支持北方地区冬季清洁取暖试点工作，支持开展工业污染深度治理、移动源污染防治等重点任务。安排资金支持推广应用新能源汽车，构建包括购置补贴、充电基础设施建设奖励、新能源公交车运营补助等在内的支持政策体系。

2016—2020年，中央财政安排水污染防治资金783亿元，支持全国开展重点流域水污染防治、良好水体生态环境保护、饮用水水源地生态环境保护、地下水环境保护及污染修复等水污染防治工作，安排资金向长江、黄河等重点流域倾斜。安排城市管网及污水处理补助资金851亿元，支持中西部地区城镇污水处理提质增效。安排132亿元支持辽宁丹东、江苏连云港等28个城市开展“蓝色海湾整治行动”，支持环渤海三省一市开展渤海综合治理攻坚战，实施海岸带保护修复工程。

2016—2020年，中央财政安排土壤污染防治专项资金285亿元，重点支持土壤污染综合防治先行示范区建设、污染土壤修复治理技术应用试点等工作。受财政资金支持，农用地土壤污染详查工作已完成。

2016—2020年，中央财政安排农村环境整治专项资金258亿元，重点支持补齐农村生态环境短板，开展饮用水水源环境保护、村庄分散畜禽养殖污染防治、农村生活污水和垃圾治理等工作，支持建成了一批垃圾、污水处理等环保设施，有效解决了垃圾随意倾倒、污水直排河道等农村突出环境问题。通过农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助资金安排348亿元，重点支持农业面源污染防治工作。

2016—2020年，中央财政累计安排林业草原转移支付资金4586亿元，大力支持开展大规模国土绿化行动和防沙治沙、实施天然林保护全覆盖政策、推进退耕还林还草、开展草原生态修复治理、完善生态护林员政策、加强森林生态效益补偿、湿地保护和构建以国家公园为主体的自然保护地体系建设、野生动植物保护等林业草原生态建设。

2016年以来，财政部会同相关部门启动了三批山水林田湖草生态保护修复工程试点，经过竞争性评审等公开程序遴选了25个项目，每个试点项目中央财政给予基础奖补资金20亿元，合计安排补助资金500亿元，截至2020年已累计下达资金443亿元，对提升区域生态系统服务功能和生态环境质量发挥了重要作用。

四 积极提高生态文明建设水平

“十三五”期间，我国生态文明建设财政支持政策不断完善，对生态文明建设财政支出规模、结构、多元化投融资机制建立以及改善生态环境质量均发挥积极作用。

生态文明财政支出规模不断增长、结构不断优化

2016—2019年，全国一般公共预算生态文明建设支出年均增速为14.8%，高于同期全国财政支出增速6.4个百分点，全国政府性基金支出年均增长10.9%。2020年生态文明相关中央专项资金支出较2016年增长8.5%。

2016—2019年，全国一般公共预算生态文明建设支出中，污染防治、生态保护修复、能源资源节约利用三大领域支出占比分别为38.4%、35.9%、13.0%，不断增长的污染防治财政支出比例，有力支撑了打好污染防治攻坚战。可再生能源电价附加、废弃电器电子产品处理基金、污水处理费、船舶油污损害赔偿基金四大政府性基金支出中，可再生能源电价附加收入支出占比61.3%，为推动能源低碳化发挥重要作用。

生态文明多元化投融资机制显著推进

环境保护税的征收，消费税、资源税、所得税以及增值税等税收政策绿化导向，间接促进了多主体加大生态文明投融资力度。流域生态补偿促进了生态价值转化，通过“花钱买生态服务”机制，拓展了投资渠道。绿色发展基金等政府引导型基金，大大撬动金融机构和社会资本投资。超低排放电价补贴、北方地区冬季清洁取暖补贴、绿色农业补贴、可再生能源电价补贴等政策实施，为带动重点领域生态环保投资发挥关键引导作用。

助力生态环境质量稳步持续改善

与2015年相比，2020年全国地级及以上城市PM2.5平均浓度为33微克/米3，下降34%；平均优良天数比例为87.0%，上升10.3个百分点。2020年全国地表水优良（Ⅰ～Ⅲ类）水质断面比例为84.6%，上升20.1个百分点；劣Ⅴ类比例为1.0%，下降7.8个百分点。部分区域土壤污染加重的趋势得到遏制。面源污染防治取得一定成效。

五 继续完善生态文明建设财政政策的相关建议

“十四五”时期，为促进生态文明建设，深入打好污染防治攻坚战，做好碳达峰和碳中和相关工作，需要在以下方面完善财政政策与机制。

构建稳定的生态文明建设财政支出渠道

继续增加生态文明相关中央专项资金和重点生态功能区转移支付的支持力度。结合生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，在当前一般性转移支付的“共同财政事权转移支付”中，建议增加“大气污染防治资金”和“水污染防治资金”两个项目，以保障大气和水两大领域中央财政事权、中央与地方共同财政事权支出责任。加大国有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费、专项债等对生态环境基础设施建设的投入。

创新碳达峰和碳中和领域财政支持政策

研究征收碳税，把碳税纳入现行的环境保护税中，与碳排放权交易机制发挥协同作用，健全低碳产业发展的成本激励机制。设立政府引导型碳中和基金或能源绿色转型基金，发挥财政资金增信和杠杆作用，撬动社会资金投入。

加大生物多样性保护财政支持力度

明确生物多样性保护对象及重点地区，制定全国生物多样性重点保护清单，科学测算各类生物多样性保护的财政支出定额标准，要求各级政府在一般公共预算中足额保障生物多样性保护经费。

建立完善综合生态补偿机制

优化基于上下游和左右岸的横向生态补偿机制，引入第三方机构，科学测定补偿标准，提升核算支撑能力，完善补偿方式，平衡好不同利益相关者的需求，强化补偿机制的可行性、激励性、持续性。探索建立基于大气、森林、土壤、草原等要素的综合性生态补偿机制。

更好发挥财政政策杠杆和激励作用

灵活运用资本金注入、生态风险补偿、贴息、补贴、奖励、基金等支出方式，优化环境税和促进其他税种绿化，促进政府采购引领绿色消费，不断完善多元化投融资机制。

切实提高政府投资项目绩效

科学研究资金投向，精准发力细分领域，加强技术路线论证，做好项目储备，制定资金筹措方案。健全生态文明财政支出绩效评价指标体系、评价办法，优化绩效评价制度、管理流程，建立健全评价结果与资金分配挂钩机制，提高生态文明建设财政支出绩效。