宜昌环境控制性详细规划编制的探索与实践

《环境控规》在编制过程中高度重视基层调研和技术研讨，广泛吸纳各界意见。积极开展部门合作，会同基层政府和相关部门共同核定分区边界、确定上线指标和管控措施，着力提高规划成果精准水平和可操作性。

湖北省宜昌市地处长江中上游分界处，是维护长江中下游水环境质量和水生态安全的重要节点城市。为促进自然资源可持续利用、人与自然和谐发展，宜昌市人大常委会2015年1月审议通过《宜昌市环境总体规划（2013-2030年）》（以下简称《环境总规》），建立以资源环境生态红线制度为核心的环境规划体系。

为更好发挥《环境总规》对城市绿色发展的指导作用，2018年1月，生态环境部环境规划院、宜昌市环境保护研究所联合启动编制《宜昌市中心城区环境控制性详细规划（2018-2030年）》（以下简称《环境控规》），并于2019年4月22日获宜昌市政府批复。《环境控规》为满足人民群众对优美生态环境的需要、大力推进生态文明建设奠定了基础。

基本内容和特点

笔者认为，《环境控规》的基本内容主要体现在这几个方面。

一是围绕一个目标建立覆盖四大领域的绿色指标体系。按照建设人与自然和谐共生的高质量社会主义现代化城市这一总目标，围绕生态安全格局安全稳固、自然资源集约高效利用、环境质量优良和环境公共服务设施健全四大领域，建立包含26项指标的绿色指标体系。

二是确定三大环境功能，划分三大环境战略分区。《环境控规》将宜昌中心城区环境功能定位为长江中游水环境调节与水源涵养重要区、以长江湖北宜昌中华鲟自然保护区为核心的生物多样性维护区、国家生态文明建设先行示范区。结合自然生态系统、城镇规划区及农业生产区的空间分布，将中心城区划分为西部及南部自然生态功能保育区、东部工业产业聚集区和中部人居生活环境维护区3个环境战略分区。

三是建立覆盖全域的生态功能分区管控体系。《环境控规》将全域划分为生态保护红线区、生态功能控制区、生态功能黄线区和绿线区4个级别，并建立了法定制度与环境准入清单相结合的生态功能分区管控制度。

四是建立以水环境控制单元为基础的水环境质量分区管控体系。按照“以水定陆”原则，将全域划分为水环境质量红线区、黄线区、绿线区3个级别，分别占国土面积的9.43%、75.48%和15.09%。

五是建立以地块清单为基础的大气环境质量分区管控体系。将全域划分为大气环境质量红线区和黄线区两个级别，红线区面积占国土面积的62.18%，涵盖了“三线一单”技术方法识别的全部优先管控区以及受体重要区、源头极敏感区等部分重点管控区域；黄线区涵盖了其他所有区域。中心城区不设绿线区，对大气污染采取布局性管控和污染物排放倍量削减策略。

六是完成自然资源利用上线和环境承载力上线核定。按照“三线一单”技术方法，并结合地方实际，建立健全了各行政区能源、水资源、土地资源利用上线，科学确定了规划指标目标值。结合各行政区水、环境空气承载率现状值核定情况，制定了近、中、远期超标因子承载率控制目标，为各地污染物总量阶段性减排和环境质量达标提供了指引。

七是建立较完备的环境风险源分类管控制度。以化工、医药、火电等重污染企业以及渣场、尾矿库、油库及油气供应企业等为重点，共筛查重点环境风险源58个。结合风险源环境影响因素、潜在的影响对象和影响程度，制定了全过程、分行业的环境风险源管控对策。

八是建立乡镇（街道）层级的环境规划指引。基于环境功能定位、环境战略分区和突出环境问题分析，确定四大重点区域，包括生态安全屏障区、人居环境重点维护区、工业污染重点防控区、生态环境重点治理区，将重点区域的范围明确到乡镇（街道）、村庄（社区）。

九是从强化规划地位、促进多规合一、健全监管制度、严格责任追究、实行信息公开、实施评估考核6方面制定了较完备的规划实施保障制度。

十是实现规范化制图。按照“三线一单”工作底图制作及数据规范，开展图形绘制和命名，共制图25幅，图形坐标系、数据格式等与土地利用总体规划图件相统一，为《环境控规》参与“多规合一”打通技术瓶颈。

编制经验与实施建议

《环境控规》在编制过程中，全面吸收了生态保护红线、“三线一单”、产业准入负面清单等编制技术，研究出台《技术指南》，指导规划科学编制。深入开展规划协调性研究，实现了多规融合，规划成果为国土空间规划划分禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区，以及优化调整城镇及产业布局提供了依据。

同时，《环境控规》在编制过程中高度重视基层调研和技术研讨，广泛吸纳各界意见。积极开展部门合作，会同基层政府和相关部门共同核定分区边界、确定上线指标和管控措施，着力提高规划成果精准水平和可操作性。健全保障机制，强化规划地位，有力维护了规划的权威性和严肃性。此外，还开发了《环境控规》信息系统，面向市、区、乡镇（街道）三级政府部门开通，为规划和建设项目行政审批提供技术支持，实现成果共享。

为确保《环境控规》的有效执行，建议宜昌市中心城区各级政府部门将这一规划作为编制中心城区经济社会发展规划、国土空间规划、城乡控制性详细规划以及部门专项规划的重要依据，履行好生态环境保护和节约资源的责任，引导城市绿色、高质量发展。

建议建立健全规划执行日常巡查、现场核查及分析报告等监管制度，重点对生态环境空间管控线内规划、开发建设活动以及资源利用绩效水平进行督查、分析评估。加快推进信息系统开发，实现规划成果及环境空间信息数据资源的开放和共享，服务于发改、自然资源、生态环境、农业农村等部门。依托“市民e家”平台开发市民查询系统，让规划执行情况接受社会及群众监督。

同时，应严格责任追究，对违反《环境控规》相关要求，造成生态环境破坏、资源浪费的部门、地方、单位和人员，按照有关法律法规和有关规定实行责任追究。贯彻落实评估考核制度，市政府每5年对规划执行情况开展一次评估，及时掌握区域生态环境质量状况及动态变化，评估结果作为优化规划布局、考核各级党政领导干部的重要依据，并报市人大常委会备案。

作者单位：陈安，湖北省宜昌市环境保护研究所；余向勇，生态环境部环境规划院

原标题：宜昌环境控制性详细规划编制的探索与实践