水资源短缺是制约我国经济社会高质量发展的重要瓶颈，同时，我国水环境污染和水生态安全形势也十分严峻。近年来，我国污水处理和水污染治理取得了卓越的效，但污水资源化利用的比例和水平仍然偏低，再生水利用量不到城镇污水排放量的15%，可开发利用潜力巨大。污水作为第二水资源，具有水量稳定、水质可控、就近可用等优势。积极推进污水资源化利用，既可缓解水供需矛盾，又可减少水污染，恢复水生态安全，是推动我国经济社会绿色转型的有力举措，对于实现高质量发展、构建新发展格局具有重大意义。
国家发展改革委联合九部门印发的《关于推进污水资源化利用的指导意见》（以下简称《指导意见》），是国家层面首次针对污水资源化出台的统领性文件，是对习近平总书记提出的“节水优先”治水方针和绿水青山就是金山银山发展理念的具体落实，既从全局全领域出发，强调了再生水纳入水资源统一配置，又突出城镇、工业、农业农村等重点领域，分区分类指明了污水资源化利用的具体路径。《指导意见》以破解难点堵点问题为切入点，系统谋划污水资源化利用工作，配套以具体落实的“1+N”政策体系，将为污水资源化利用提供“顶层设计-实施方案-试点示范-重点工程-体制机制-市场调节-监督管理”全流程系统化的解决方案，对推进我国各地开展污水资源化利用工作具有重要的指导作用。
一、指明方向，填补空白，破解难点堵点问题
（一）开展顶层设计，填补政策空白
《指导意见》将污水资源化利用上升到国家战略，填补了该领域政策体系的空白，在基本原则中提出了节水优先，从全局角度将污水资源化融入当前水格局，将节水和治污统筹一体。在城市开展水资源调配论证时，强调污水资源化利用应作为节水开源的重要内容，落实和强化再生水纳入水资源统一配置制度，促进与城市供水体系有效衔接。
（二）设定合理目标，提高可操作性
《指导意见》既设置了宏观把控的总体目标，又涵盖了针对重点区域和领域的具体指标，特别是缺水城市和京津冀地区再生水利用率的刚性目标，与当前政策体系进行了有效衔接。该目标指标具有较强的可操作性、可考核性和前瞻性，能够较全面衡量和反映我国污水资源化利用强度和水平。推动这些目标指标的实现，可有力促进污水处理从达标化向资源化、生态化转变。
（三）立足重点领域，分区分类推进
对于不同领域和区域如何有针对性地引导和更有侧重地推进污水资源化，《指导意见》提出应遵循客观需求，以城镇生活污水作为突破口，充分利用现有污水收集及处理设施，合理布局再生水利用基础设施。以缺水地区为重点，在水质型缺水地区优先回补自然水体，推进区域污水资源化循环利用，在资源型缺水地区同时推进工业、市政和生态补水。从生活污水入手，以生态补水为优先，将水资源、水环境、水生态串联循环，带动污水资源化利用有序有效推进。
（四）政府市场双控，破解水价制约
从前期的工程实践中看，水价是影响污水资源化利用的重要因素，如何完善价格机制和财金政策，实现政府市场双调控，是需要重点研究的课题。《指导意见》指出，应通过政府引导，市场主体，解决再生水定价难以市场化的问题。下一步应牢牢抓住水价改革窗口期，完善污水资源化利用水价政策，实施财政补贴、税收减免等优惠政策，不断优化使用者付费、分类、累退等价格机制；按照市场需求放开再生水水价，优化污水资源化利用的技术、规模和布局以降低成本，发挥价格优势形成合理比价体系。同时，对各地特别是缺水地区，在项目融资、地方政府专项债券、绿色金融引领等方面予以支持，提高社会资本投入积极性。
二、推进落实，细化方案，构建立体高效体系
（一）构建“1+N”体系，细化政策措施
建议下一步尽快构建“1+N”政策体系，形成全方位、多层次、系统完备的政策框架，制定不同领域配套实施方案，因地制宜细化工作方案，务实高效地推进污水资源化利用工作。长效机制的建立、实施、普遍接受以及市场的推广需要较长期的过程，建议在完善细化政策措施的同时，加大宣传，强化意识，形成氛围。
（二）实施重点工程，开展试点示范
《指导意见》瞄准城镇、工业和农业农村三个重点领域，提出了六项具体重点工程和综合试点示范，为落实过程提供了有力抓手。在具体实施方案制定和实践过程中，建议进一步围绕重点难点，择优开展再生水利用等试点示范，大胆创新服务模式，积累成功经验，形成在全国可复制可推广的污水资源化利用模式。同时在科技支撑领域，引导组建污水资源化利用创新战略联盟，促进产学研融合及技术转化，为污水资源化利用提供可持续的技术支撑。
（三）建立标准体系，规范管理制度
《指导意见》提出了国家层面应完善多种用途的分级水质标准，鼓励各地探索制定差异化排放标准，完善规范取水、排污管理制度。下一步建议加快制定再生水用于生态补水的标准，研究修订不同用途的污水资源化利用相关标准，提高各标准间的协同性和互补性。地方层面也针对不同流域制定差别化的标准体系，探索分阶段、分目标、分层次的污水资源化利用，因地制宜、务实推进，不搞“一刀切”。
（作者：朱黎阳 中国国际工程咨询有限公司 资源与环境业务部原主任）
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胡洪营：聚焦矛盾 精准施策 全面提升污水资源化利用水平——《关于推进污水资源化利用的指导意见》解读
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