《生态文明体制改革总体方案》第三十五条提出“完善污染物排放许可制”，要求“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污”。当前建立控制污染物排放许可制度涉及面广、改革任务重，仍有诸多问题急需解决。
当前急需关注的问题
一是排污许可制应尽快衔接整合相关环境管理制度。我国现行环境管理制度较多，如总量控制制度、环评和“三同时”制度、排污申报制度、排污收费制度、环境统计制度、排污权有偿使用和交易等，但各政策缺乏协调和整合，管理效能不高。导致实施效果有限，政策目标难以全面实现。排污许可制度要成为固定源环境管理的核心制度，需尽快整合总量控制制度，衔接环评、排污收费、环境统计制度等。
二是尽快配套并完善实施细则和技术方法。排污许可证配套技术规则涉及发证前许可量的核算、发证后排放量的核定、不同行业类型企业设施运行维护技术规范、许可证载明事项范围和深度等。尤其是如果企业许可量与排放量数据方法不明确、不统一，容易造成随意性较大或许可量形同虚设。
关于排污许可量的核算。一些早期建设的企业只有简单的环评手续却没有总量控制要求；一些企业环评审批的排污量较大，但经历减排后排污量明显减少；部分企业环评批复总量很小，但实际排放量远超批复量。这些企业的许可量如何确定需要一套明确的技术导则。
关于实际排污量的核算。排污单位实际排放量的核算方法包括监测法、排污系数法、物料衡算法等，但监测法存在监测设备覆盖面、监测频次、数据准确性等方面的问题，排污系数法不能反映企业之间治理水平的差异，物料衡算法在获得准确的原辅材料消耗量、成分等数据方面存在困难。
三是加快建设排污许可证管理信息系统。各省企业数量多，排污收费、环境统计等工作又各自有一套独立的数据体系。要实现对企业排污情况进行精细化、定量化管理，如果没有一套可操作性强、功能强大、整合各类数据的信息系统，很难对许可证进行有效管理。考虑到排污许可证和排污权交易、有偿使用及建设项目总量管理之间的关系，也需要预留接口，便于系统整合。
四是加强发证后监管能力建设。排污单位是否超浓度、超总量排污，需要有效数据作为执法依据。而目前环保部门还无法实现对企业排污量进行连续性监测，在线监控无法全面覆盖所有排污单位。大量中、小企业靠现场采样监测，效率低且时效性差。同时，企业自行监测排污标准尚不清晰，且企业也没有监测资质。因此，这种监测数据的执法效力难以得到保证，难以成为直接的执法依据。此外，基层执法人员少，执法事项多，可能导致对排污许可证发证后的监管较为薄弱。
完善排污许可制度的建议
一是尽快出台《排污许可证管理条例》等相关管理办法，理顺管理体制机制，打通环评、“三同时”、环境标准、环境监测、执法监管、排污申报与收费、总量控制、排污权有偿使用和交易等制度连接，实现“一证式”管理，使排污许可制度真正成为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的基本依据。
二是排污许可量、实际排污量的核算是排污许可证实施的重要内容，也是构建排污权交易市场的前提，应充分利用和发挥环评已建立的工作基础和方法，研究制定符合实际、便于操作的配套规范、技术方法和核查体系。
三是建设全国统一的固定污染源管理信息系统，实现各级联网、数据集成、信息共享、社会公开，将许可证的申请、核发及执法等管理纳入信息平台。信息系统应预留接口，便于以后接入工商、税务、工信、金融等部门数据，构建大数据平台，强化排污许可证的信用约束。
四是加强排污许可证的事后监管。尽快完善配套法律法规，对无证排污、超总量排污和不按排污许可证规定排污的企业，明确具体的监管和处罚规定。逐步扩大排污单位在线监控安装范围，加强数据有效性审核，推行在线监控第三方运行管理。要求排污单位主动公开排污信息，接受公众监督，落实排污单位主体责任。结合网格化执法加强环保队伍监管能力建设。
作者单位：环境保护部华东环保督查中心
延伸阅读：
全国首批排污许可证落地
原标题：完善排污许可制度需解决四个问题
