9月22日，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)由中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发。
《意见》的印发是党中央、国务院在新时期新形势下作出的一项重大决策，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革，充分体现了党中央、国务院对生态文明建设和生态环境保护的高度重视，对于推动环境管理转型、补齐生态环境短板，具有十分重要的意义。
“与一般的、单项的、单纯的制度改革不同，垂直管理是‘底盘性’的制度改革。”《意见》公布同日，环境保护部召开新闻吹风会，环境保护部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽指出，垂改要改体制、调机构、动人员，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革，涉及监测、监察、执法、许可等制度的重构，牵一发而动全身。
垂改不是简单地一垂了之
在此之前，其他一些部门也采取过垂直管理的形式，但大多是全面垂直管理，此次环保部门采取的是分领域的垂管形式。对此，吴舜泽解释，有的部门条状比较清楚，与其他部门关联不大，垂直起来相对容易。而环保工作不同，需要各部门配合、形成齐抓共管的大格局才能顺利推进。如果环保所有领域都实行完全垂直管理，把省级环保部门做“大”做“强”，反而会抽空市县环保力量，地方党委政府履行环保责任的积极性就可能降低，环保部门的责任就会无限放大，改革工作可能会“翻烧饼”。
吴舜泽强调，对垂直管理制度改革的理解切忌简单化。实行监测监察执法垂直管理，符合习近平总书记对环保工作提出的要求，符合环保工作本身的特征，符合生态文明体制改革的总体方向。环保工作本身特别复杂，只有创新思路，通过体制、机制、政策多层次安排，才能解决各方面问题。同时，改革要注意对地方诉求的回应，使新老环境保护体制平稳过渡。只有这样，改革才能稳定、持续、有效。因此，垂改不是简单地一垂了之。
河南省夏邑县组织环保、公安、工商、工信、发改委等有关部门联合执法，对会亭镇刘齐炉村35家小产能铸造企业予以取缔，并对已拆除的生产设备以及原材料集中处置。据了解，垂改意见发布后，河南省提出了改革试点申请，制定了《关于做好环保机构监测监察执法垂直管理制度改革期间工作的意见》。
对于建立健全垂直管理这一环境保护基础制度，环境保护部副部长李干杰指出，此举将为落实《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》提供坚强的体制保障，对统筹推动“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，具有重大而深远的意义。
坚持问题导向重点解决4个突出问题
环境保护部部长陈吉宁在人民日报撰文指出，我国以块为主的地方环保管理体制，导致一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。
综合起来，就是习近平总书记在五中全会说明中指出的环保体制存在“4个突出问题”：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。
据了解，整个《意见》的编制都是针对这“4个突出问题”展开的。陈吉宁指出，从制度层面上切实解决好“4个突出问题”，是《意见》编制实施的主线。
强化地方党委和政府环境保护主体责任
针对“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”问题，《意见》明确地方党委和政府对本地区生态环境负总责。
垂直管理改革并不是要将地方环境保护的主体责任转移到环保系统或者上交到上级政府。“相反，要强化地方党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，并通过加强监督检查进一步强化，通过垂改来倒逼地方政府履责，制度化、机制化、长效化地推动落实发展和保护‘党政同责’、‘一岗双责’。”吴舜泽说。
为避免出现责任多头、责任真空、责任模糊等问题，《意见》明确，地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保，管生产必须管环保。同时，《意见》提出，要制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单，这在中央文件中为首次。
吴舜泽指出，通过改革，将实际普遍存在的以环保系统为主的环境履责体系，调整为地方党委和政府负责、环保部门统一监管、相关部门各司其职的大环保工作格局，地方党委政府和环保系统将进一步明晰责任，协力推进，高效履责，有力问责。
“这是与其他系统垂直管理制度改革的最大差异。”吴舜泽指出，若忽视这一点，就会把这次垂改工作不正确地局限于环保系统内部体制机制的调整，定位飘了，重点肯定就偏了。
省环保部门对全省统一监管
针对“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”问题，《意见》提出省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能、市级统一管理环境执法队伍等措施。
长期以来，地方保护主义对环境监测监察执法的干预是环保工作的一个难题。李干杰指出，《意见》力图从三个层面来破解。体制设计上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构;市级统一管理行政区域内的环境执法力量。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级;县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理;市级环保局领导班子则由省级环保厅(局)主管。
根据《意见》，省、市、县三级环保部门的职责也作了相应调整，省级环保部门权力将大大强化。《意见》明确，此次改革旨在“强化省级环保部门对市县两级环境监测监察的管理”。
省、市、县三级环保部门的权责划分，在吴舜泽看来，一方面，重新界定了环境监察的内涵，实现了环境监察和环境执法的分离，实质是监察上收、执法下移;另一方面，重新划分了生态环境质量监测事权，收生态环境质量监测，留环境执法监测。
监察上收，强化了省级环保部门对市县政府及其相关部门环保履责情况的监察。“这样做可以倒逼地方党委和政府履行环境保护责任，更多地强调督政，能够更好地落实‘党政同责’、‘一岗双责’。”吴舜泽说。
执法下移，执法权集中在基层，能充分发挥县级环保部门执法快速、机动、贴近现场的优势，增强执法的统一性、权威性、有效性。同时，这也是基于现实层面的考量。目前，全国省以下环境执法队伍有7万余人，如果全部上收到省级环保部门，会加大省级环保部门的责任和压力，反而不利于现场执法工作的开展。
对于生态环境质量监测事权，《意见》要求，省级环保部门要上收市级环境监测机构和队伍，主要负责质量监测;县级环境监测机构还是留在属地，主要负责执法监测，配合和支持环境执法队伍进行污染源执法。
对此，吴舜泽指出，一方面，这样做符合生态文明体制改革总体方向。《生态环境监测网络建设方案》提出，地方各级环境保护部门相应上收生态环境质量监测事权，逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。另一方面，有利于提升基层监测执法效能，实现“测管协同”。现场执法往往专业性比较强，要以准确的监测数据为前提，这就需要进一步强化县级监测机构污染源监测的职能。
据吴舜泽判断，垂直管理在减少监测监察执法的地方干预方面的作用，应该是立竿见影的。
加强跨区域跨流域环境管理
针对“难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求”问题，《意见》明确显著增强省市两级对环境问题的统筹调控能力、探索设置跨流域跨地区环保机构等措施。
在以往的体制下，环保部门是按照行政区域划分的，环境问题往往是各管一段。“这一次，《意见》作了统筹考虑，提出加强跨区域跨流域环境管理，整合设置市辖区环境监测和执法机构，推行区域流域统一监测执法。同时，《意见》鼓励按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，加强跨区域跨流域环境污染联防联控。”李干杰说。
具体而言，主要包括三个方面内容。一是要求试点省区市积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量。
二是省级环保部门牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强跨区域流域联合监测、联合执法、交叉执法，来推动跨区域跨流域环境问题的解决。
三是鼓励市(地)级党委政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，统一规划、统一区划、统一标准、统一环评，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。
据了解，垂直管理制度改革后，省、市两级环保部门的调控力量会明显加大，省级环保部门探索按流域设置环境执法和行政监管机构，有利于打破行政区的束缚，从而根据生态系统的整体性进行综合统筹。
规范和加强地方环保机构队伍建设
针对“难以规范和加强地方环保机构队伍建设”问题，《意见》提出统筹解决环保机构和人员身份编制、提高环保队伍专业化水平等措施。
有些基层环保部门对垂改心存忧虑，目前来看，由于采取了系统创新的改革路径，垂管后区县基层环保系统人员绝大多数还留在属地，都有事干、有岗位、有饭吃。只是财政经费和管理隶属关系有所调整而已，基本不会出现波动、折腾、反复的问题。吴舜泽指出，“十三五”时期环保任务本来就很重，一定要保证改革的稳定性。
据统计，全国还有180多个县级环保局不是行政局而是事业局，有不少还是合署局。在一些地方，基层环保队伍在能力建设上存在诸多不足，甚至经费、着装、编制等都得不到保障。
为确保市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，《意见》强调依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，明确环境执法人员统一着装，增强环境执法权威性。
与此同时，《意见》还将环境执法机构列入政府的执法部门序列。“目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局将逐步转化为行政单位。”吴舜泽说，规范性文件将出台，推进环境监测监察执法能力标准化建设。
坚持目标指向“以块为主”调整为“条块结合”
《意见》指出，要建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制。在吴舜泽看来，垂改设计最难把握的就是条块关系处理分寸的拿捏。
吴舜泽指出，这次垂改，不单单是对环保机构的垂改，还是对“条”“块”关系的重新界定，落实责任是垂改的主线。改革最主要的目标是从“以块为主”调整为“条块结合”。“条”指的是环保系统，“块”指的是地方党委政府和相关部门。对于“条”来说，强化了省级、市级环保部门的作用，强化了省级环保部门的环境监察督政职责、市级环境执法查企职责。对于“块”来说，通过设立环境保护委员会、制定责任清单等制度创新，明确了地方政府及其相关部门的环保责任。
针对“条块结合”目标，《意见》提出了“两个加强、两个聚焦、两个健全”的环保垂直管理制度改革关键路径。
改革力图实现“两个加强”：加强地方党委政府及其相关部门环保责任的落实，加强对地方党委政府及其相关部门环保责任落实情况的监督。
《意见》要求，试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。经省级政府授权，省级环保部门对本行政区域内各市县两级政府及相关部门环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况，一岗双责落实情况，以及环境质量责任落实情况进行监督检查，及时向省级党委和政府报告。
改革力图实现“两个聚焦”：省级环保部门更加聚焦环境质量监测考核工作和对相关部门环保履职情况的监督工作，市县级环保部门更加聚焦日常执法工作和执法性监测工作。
“省级环保部门直接管理市级环境监测机构，可以防止环境质量监测数据受到干扰，确保环境质量的监测数据真实有效。”吴舜泽表示。
与环境监测、考核上移省级环保部门相应的，改革后环境执法重心将向市县下移，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。
改革力图实现“两个健全”：即健全环境保护委员会议事协调机制，健全环境监测执法信息共享和联动机制。
解读会上，吴舜泽表示，此前所做的垂直管理制度改革的政策影响评估结果显示，垂改可以调动“条”“块”两个方面的积极性，可以促进地方党委和政府履行环境质量改善主体责任，可以分级厘清事权，促进纵向有序、横向协调，提高公共管理效率，可以回应广大人民群众扭转环境恶化形势、提高环境质量的热切期盼。
12个省份提出改革试点申请
吴舜泽表示，“之前一些地方对垂直管理制度改革存在一些顾虑和担心，但看了《意见》、听了我们的解释，顾虑和担心没有了，现在地方对改革普遍比较支持。为了积极稳妥地推进改革，要加强宣传，把改革思路充分传达出去，统一思想认识。”
截至目前，共有河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海12个省(市、区)提出了改革试点申请，目前这些地区正在积极开展工作，最终试点省份将由环境保护部和中央编办确定。
据吴舜泽介绍，试点省份的选择主要考虑几个因素。首先是省委省政府对改革的积极性;其次是要综合考虑不同区域的差异性，我国不同区域差异性太大，《意见》如何落地、如何在操作层面搞好实施工作，需考虑中、东、西部区域的差异，考虑省、直辖市等不同行政区划类别的差异;第三是要有一定基础，思想和意识到位，形成标杆和示范效应。环境保护部将加强跟踪分析、窗口指导、总结评估，对出现的问题及时进行研究，对好的做法进行推广，推动《意见》落实落地。
10月17日。邯郸市邯山区南堡乡禁烧督察人员利用无人机在西留庄村进行巡查。据了解，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》规定，地方党委和政府对本地区生态环境负总责。
各地该如何推动垂改“落地”?李干杰指出，一是各试点省份党委政府要负总责，各省级政府制定实施改革方案，落实责任，细化改革举措，落实配套政策，把《意见》落实为好的施工图;二是试点省份要高度关注机构编制、划转安置、待遇保障等与干部职工利益密切相关的问题，扎实做好干部职工思想稳定工作，处理好整体和局部、个人和系统之间的关系;三是试点省份务必在2017年6月底前完成改革任务，环境保护部和中央编办将及时总结试点经验，加强指导督促。
据了解，目前，河南、江苏等省已拿出相应工作方案，河南省还专门制定了《关于做好环保机构监测监察执法垂直管理制度改革期间工作的意见》。
《意见》指出，未纳入试点的省份要积极做好调查摸底、政策研究等前期工作，组织制定改革实施方案，经环境保护部、中央编办备案同意后组织实施、有序开展，力争在2018年6月底前完成省以下环境保护管理体制调整工作。
原标题：垂直管理是“底盘性”制度改革
