曹晓凡：环境保护“费改税” 应该重点关注的两个问题

《环境保护税法(草案)》(以下简称《草案》)于8月29日首次提请十二届全国人大常委会第二十二次会议审议，《草案》提出在我国开征环境保护税。这是党的十八届三中全会提出落实“税收法定”原则要求、《立法法》对“税收法定”作出明确规定之后，提请全国人大常委会审议的首部单行税法。

《草案》的立法原则是“税负平移”，从排污费“平移”到环境保护税，征收对象等都与现行排污费保持一致，征收对象为大气污染物、水污染物、固体废物、噪声。环境保护税基本沿续了排污费的技术路线，应该被认为是维护了排污费的理论基础。但是，排污收费制度与很多现有的环境保护管理制度盘根错节，如果短期内将排污费从环保部门完全移交出去，无论是对环保部门的环境管理手段，还是对环境保护执法队伍建设都会产生不少的影响。我国从2003年正式开始征收排污费，截至2015年，全国累计征收排污费2000多亿元，缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户。排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用。

在环境保护“费改税”过程中，笔者认为以下两个问题需要重点关注：

第一，征收对象。《排污费征收使用管理条例》第二条规定的应当依照规定缴纳排污费的“排污者”为直接向环境排放污染物的单位和个体工商户。《草案》将纳税人限定为“在我国领域和管辖海域直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”。《草案》的表述方式与2014年修订的《环境保护法》的表述相一致。《排污费征收使用管理条例》第二条第二款规定“排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起不再缴纳排污费。”《草案》第四条规定：“企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物，缴纳处理费用的，不缴纳相应污染物的环境保护税。企业事业单位和其他生产经营者在符合国家或者地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物，不缴纳固体废物的环境保护税。”此前，尽管一直要求“加大排污费征收力度，做到应收尽收”，但由于各种原因，一直没有完全做到“应收尽收”。应事实求是地分析没有做到“应收尽收”的各种因素，进一步论证环境保护税的免征对象和条件，而不能简单地直接“平移”。

第二，征收依据。《排污费征收使用管理条例》第九条规定：“负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门在核定污染物排放种类、数量时，具备监测条件的，按照国务院环境保护行政主管部门规定的监测方法进行核定;不具备监测条件的，按照国务院环境保护行政主管部门规定的物料衡算方法进行核定。”《排污费征收使用管理条例》第十条规定：“排污者使用国家规定强制检定的污染物排放自动监控仪器对污染物排放进行监测的，其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据。排污者安装的污染物排放自动监控仪器，应当依法定期进行校验。”《关于排污费征收核定有关工作的通知》(环发〔2003〕64号)指出：“环境监察机构应当依据《排污费征收使用管理条例》，按照下列规定顺序对排污者排放污染物的种类、数量进行核定：(一)排污者按照规定正常使用国家强制检定并经依法定期校验的污染物排放自动监控仪器，其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据;(二)具备监测条件的，按照国家环境保护总局规定的监测方法监测所得的监督监测数据;(三)不具备监测条件的，按照国家环境保护总局规定的物料衡算方法计算所得物料衡算数据。(四)设区市级以上环境监察机构可以结合当地实际情况，对餐饮、娱乐、服务等第三产业的小型排污者，采用抽样测算的办法核算排污量。”《关于明确排污费核算有关问题的复函》(环环监函〔2016〕54号)进一步指出：环境保护主管部门根据排污者申报的排放污染物的种类、数量以及相关资料核算排放量、征收排污费;排污者对其申报的排放污染物的种类、数量以及相关资料的真实性、准确性、完整性负责。需要说明的是，物料衡算是对生产过程中使用的物料情况进行定量分析的一种方法。其基本原理是不管某一生产过程中物料发生的是物理变化还是化学变化，生产过程中某一基准物的投入和产出的质量是守恒的。物料衡算法是把工业污染源的排污量、生产工艺和管理、资源(原材料、水源、能源)的综合利用及环境治理结合起来，系统地、全面地研究生产过程中污染物的产生、排放的一种科学有效的计算方法。对难以监测的污染物可以物料衡算的方式核定排污量。核定排污量可以参考相关行业的技术工艺手册等资料，结合具体排污单位生产工艺的实际状况，科学合理地确定物料衡算办法。作为征收依据的数据具有极强的科学技术性，选择不同的计算方法往往会得到差距较大的计算结果，如何确保其准确客观，将面临巨大的挑战。建议《草案》的再次审议稿增加规定纳税人对数据提出异议的处理程序。环境保护税征收取决于环境保护部门标准制定和监测的数据，所以税务、环保两个部门之间相互配合、协调非常重要，应处理好草案和《环境保护法》《大气污染防治法》和下一步要修订的《水污染防治法》等如何衔接的问题。

(作者系河北环境工程学院副教授)

延伸阅读：

中华人民共和国环境保护税法（草案）全文

原标题：曹晓凡：环境保护“费改税”，应该重点关注的两个问题