环保领域体制变革下环境行政处罚遭遇的九大难题

2010年3月1日起施行的《环境行政处罚办法》对于规范全国环境保护行政处罚工作发挥了积极作用。随着经济社会发展，环境法治建设不断推进，新环保法和大气法相继实施，法律赋予了环保部门更多执法权;同时环保领域正面临着体制和机制的重大变革，行政处罚工作呈现出更加复杂的局面，出现了执法难、法律适用难的情况，本文归纳了9大难题并针对性地提出三方面建议。

难题

1数个违法行为如何立案

一次执法检查往往发现数个环境违法行为，有时甚至多达五六个，对此应当分别立案还是一次立案。根据有关理解，可分别立案予以处理，但存在行政效能低下、扰民的情况，且有些处理措施出现重复，合理性上存在问题。

2数个违法行为如何并罚

如果数个违法行为一次立案，一份处罚决定书中的数个违法行为，如何量罚，环境保护领域并无相关规定。目前只有公安、卫生、安监等部门规章有相应规定。实践中，因数违并罚如何量罚不明确导致各地环保部门适用法律五花八门，不同的复议机关和法院对此也有不同理解，有些处罚决定甚至被撤销。

3多种措施如何统筹适用

根据新环保法，对一种违法行为，最多可能需要适用到9种处理和处罚措施。例如，查封或扣押、责令改正违法行为、限制生产、停产整治、责令停止生产或使用、停业或关闭、罚款、按日计罚、行政拘留等。加之不少地方性法规规章还赋予了一些处理措施，如浙江省《水污染防治条例》为确保当事人落实责令停产、停业、关闭或者停产整顿决定，赋予了县级政府可以采取断电断水措施。

因此，何种违法情形需全部适用上述处理措施，何种情形需部分适用，用与不用的裁量空间过大，其公平性远超当前对罚款数额的规范裁量。

4超总量排放难以处罚

根据《计量法》规定，对部门和企业、事业单位使用的用于环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具实行强制检定。由于当前在线监控等设施未经法定检定，即使排污单位的年度排放总量核算出来了，合法性上也存在问题。虽然按规定可以对超过日最高允许排放总量指标的行为进行处理，但实践中难以确定此项指标。

因此，自2008年6月1日起施行的《水污染防治法》明确超总量排放应当予以处罚以来，浙江省环保部门至今未实施过此类处罚案件，不仅法律的威慑性难以发挥，环保部门也被置于监管不到位的境地。

5违反排污许可制度行为难以处罚

由于排污许可制度一直未有专门的法规作出细化，在各级环保部门发放排污许可证缺乏法定依据、未全面发放的情况下，要根据相关法律法规对此类违法行为作出处罚，存在前提不足、不充分的情况。虽然浙江省有政府规章作出相应规定，但效力层次较低。至今，鲜有对违反排污许可制度的行为实施处罚，不仅法律的权威被质疑，同时，环保部门存在不依法履责的情况。

6监察人员需有采样资格加大执法难度

根据《关于环境监察人员采样资格问题的复函》(环函〔2014〕75号)规定，环境执法人员需取得采样资格才能进行现场取样。目前，很多执法人员并未取得采样资格，导致现场执法时必须配备相应资质的环境监测人员，而环境监测人员存在人员普遍不足、不能随叫随到等问题，执法难度进一步增大，一旦引发争议，就处于败诉的境地。

7第三方运维中违法行为责任主体不明

近几年来，排污单位委托第三方运维逐渐普遍，国家也在大力提倡，特别在环境法治越来越严密的情况下，不少排污单位为了避免或减少责任追究纷纷转向委托第三方进行运维。然而，每当出现环境违法行为时，排污单位往往将责任推给第三方，第三方为了保全排污单位的声誉也愿意受过。且有些情况下，第三方确实存在过错，认定责任主体存在困难。

8租赁中发生违法行为责任认定不明

当前因租赁中发生的环境违法行为较多，且租赁生产经营的情况较为复杂，有的出租了场地及生产设施(包括经环评审批和验收或未经环评审批、验收两种情况)、有的出租的是空白场地、有的双方对环境违法行为责任承担有合同约定、有的承租方经过工商注册登记等，因情况复杂，依据欠缺，责任主体也难以认定。

9社会机构开展监督性监测是否合法

监测服务社会化是必然的发展趋势。当前，环保部门面临着体制和机制改革。如浙江省去年以来开展了环境保护领域综合执法改革，不少环保处罚及相关检查、行政强制权划转至综合执法局，综合执法局开展环境执法需要有效的监测数据，再由环保部门所属监测机构提供监测服务，无暇应付，因此应当由社会监测机构来实施。环境保护部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(环发〔2015〕20号)也明确鼓励有序放开公益性、监督性监测领域。但由于当前社会监测机构开展的监督性监测是否有效尚不明确，影响了环保体制改革进程。

建议

建议1

修订《环境行政处罚办法》

对一次检查发现的数个违法行为如何立案、如何量罚、各项行政管理措施如何统筹运用等作出明确规定，同时，对一些不符合新《行政诉讼法》等规定的条款予以修订，防止出现不同省、不同市、不同县对同一违法行为不同量罚的现象。

对一次检查发现数个违法行为立案问题，从便民、提高工作效能及合理性角度考虑，建议一次立案。对数个违法行为并罚问题，在一份处罚决定书中对各种违法行为分别表述，分别量罚，对同种类的处理措施，如责令停止生产或使用、吊销许可证、责令停业、关闭等采取吸收原则;对不同数额的罚款，采取限制加重原则，其罚款金额应在各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定;对不同罚种的处罚，如既有责令停止违法行为，又有罚款及没收违法所得，并科处罚。

对多种行政处理措施如何统筹适用问题，因情况过于复杂，建议出台细致的指导意见，也可用案例进行指导。

建议 2

加强配套制度建设

对实践中难以实施处罚的事项，建议加快工作进程，细化操作规程，确保法律的严肃性。

对超总量排放实施处罚问题，建议首先解决证据取得的合法性问题，对用于环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具实行强制检定。新修订的《大气污染防治法》已实施，此项工作尤为迫切。其次，细化各种超总量排放的情形，配套相应处理细则。对违反排污许可实施处罚问题，建议尽快出台相应法规，全面推进排污许可证发放工作，确保执法的前提条件成立。

对于要求环境执法人员取得采样资格问题，法律赋予了环境执法人员现场检查权，也理所当然具有现场取样权，除了特殊的采样项目，只要将规范采样作为取得执法证件之前必学必考项目，就可以解决这一问题，建议废止相关文件。

建议3

大胆改革实践

对于新形势下出现的执法难题，要解放思想，加大改革举措，完善配套制度。因第三方运维出现违法行为责任主体不明问题，因企业事业单位及其他生产经营者作为污染物放排放单位，应当对排污行为负责;至于排污单位与第三方的责任，建议 排污单位根据合同约定追究其违约责任。确立此处理原则后，不仅能强化排污单位的环境责任，也有利于简化环保部门执法，避免被第三方运维单位牵着鼻子走。

因租赁中发生违法行为如何处理问题，对出租方场地及生产、治污设施等经过环评审批和验收的，承租方纯粹租用了其设施进行生产经营，应当追究出租方的法律责任。对出租空白场地的，承租方自行增加了设施设备等予以生产，未经环评审批或验收，或是有其他环境违法行为的，不管其是否进行工商注册登记，应当追究承租方的责任。

对社会监测机构开展监督性监测问题，新环保法明确了监测机构对监测数据真实性和准确性负责，对此，应大胆探索，向社会化监测机构放开环境执法领域的监测事项，其出具的数据应当有效;同时，加强配套制度建设，尽快出台《环境监测条例》，明确社会监测机构的权利义务，加强监管，促使其规范监测。

原标题：环境行政处罚遭遇九大难题