台湾土壤污染治理启示录

上世纪80年代，台湾也曾爆发过严重的镉米事件。从那时起，台湾将治理土壤污染提上议程。长达30多年里，台湾一直持续对污染农田展开调查、修复与相关工作。台湾“行政院环保署”是台湾最高级别的环保部门，土壤及地下水污染整治基金管理会则是直接负责处置土壤污染相关业务的机构。何建仁担任该基金会下辖4个小组之一的技术组组长，迄今他已与台湾土壤污染打了20多年的交道。

与大陆相比，台湾重金属污染土地的面积可能较为有限，但依旧是一个难得的参照对象。它所经历过的污染和应对措施，以及为污染受害者建立的保障体系，都可以为大陆解决重金属污染问题提供启示。

记者：台湾经历了怎样的土壤污染时期?

何建仁：1982年，台湾桃园县发生第一起镉米事件。当时化工厂排放含镉废水造成农地污染，致使种出镉米。后来台湾还发生多起农地污染事件，土壤污染的问题就这样首先从农地暴露出来。当时台湾“环保署”尚未成立，但鉴于镉米在上世纪60年代日本引起过“痛痛病”，已确定有高度人体危害性，促使我们启动土壤污染立法的工作。亦从那时起，“环保署”开始针对台湾的农地进行完整的系统性全面调查。

台湾近年来偶尔还是会曝出重金属稻米的事件。2004年，台湾“行政院农业委员会”曾检测16个地区、共241笔稻米样品的重金属含量，结果发现共计11笔、4.94公顷农田生产的稻米含镉量超过食米重金属限量标准，最后销毁污染稻谷近3万公斤。

记者：台湾的土壤污染调查进行得如何?

何建仁：从80年代开始正视此问题后，我们就试图摸清台湾土壤污染的背景，这大约花费了20年，直到2002年才算完成第一阶段的调查。这个阶段我们筛选出319公顷可能有污染的农田。2002年之后是做更细密的调查，称作“319调查计划”。调查技术上采用网格法，从100公顷、25公顷到1公顷来筛选。按照土壤重金属含量，台湾将农地分为5级，到1991年，共调查出有1024公顷农地属于第5级，也就是“土壤中有外来重金属介入，需要重点监测的地区”。2002年，我们筛选出其中319公顷高污染潜势的农地。到2013年年底，这大部分农地已完成整治改善，同时为照顾农民生计，改善期间提供了合理的作物收购销毁与停耕等补偿金。

记者：台湾对土壤污染的数据和信息保密吗?

何建仁：依据《土壤及地下水污染整治法》及《政府信息公开法》规定，土地是民众的重要财产，事涉民众权益、资讯全部都会公开，各种调查结果、监测结果都需依法公开。从1982年到2000年做调查摸底，台湾地区做的土壤地下水污染调查报告都要公开，每一个计划完成后就上网发布成果。一个调查计划一般都要一年以上，也有可能要跨年，做两三年。以前是发布纸本，现在网络很方便，报告直接发布在网上。

记者：台湾治理土壤污染的主要经验是什么?

何建仁：相比大气污染和水污染，土壤污染以及地下水污染更具有隐蔽性，也更难治理。目前台湾治理土壤污染，主要依赖的是一部《土壤及地下水污染整治法》。这部法律的制定也可以说是台湾治理土壤和地下水污染的主要经验。立法最大的好处在于，它明确了土壤和地下水污染调查及整治的基本规则。

80年代台湾开始对土壤污染立法时，本来只有土壤内容，最初叫做《土壤污染防治法》。大约在1994年，台湾发现有些工厂的地下水污染非常严重，地下水污染会跟土壤污染联动发生，不能只处理土壤而忽略地下水。于是在1999年，我们把地下水污染纳入，成为亚洲第一部结合土壤及地下水于一身的法令。由于“防治”强调预防，“整治”意味着被动改善，又将“防治”改为“整治”。2000年，《土壤及地下水污染整治法》正式完成立法程序。立法工作前后花了将近20年。在执法10年后，2010年针对不足之处又做了一次大修正，同时将底泥纳入，成为三位一体的完整法律。

记者：这部治理土壤地下水污染的法律为何能起到重要作用?

何建仁：《土壤及地下水污染整治法》(以下简称土污法)共分8章57条，对土壤地下水污染防治、调查评估、管制及整治、复育措施、财务及责任与相关罚则均有详细规定。这部法令前后章节都环环相扣，都互有逻辑的相通性。主要是怎么样去调查污染，调查完怎么管制，管制后怎么改善，改善后如何恢复等。由于每个环节都需要动用资金，因此特别有关于基金的规定，以推动执行相关工作。

因为要完善管理，所以各级行政机关皆需依法律执行。这部法律主要有两个支撑。第一，各个环节都要有行政机关完备地执行它。各地的执行法令必须一致，没有区域差异性，不能在A地一个方法管，在B地用另一个方法管。第二，它要有很好的资料支撑，就是不管谁来做，在什么地方做，调查资料都会是没有问题的。有这两大支撑才能作为执法的依据。

记者：台湾针对农田被污染的农民，政府扮演了怎样的角色?

何建仁：台湾早期相关法条法令较不完备的时候，民众习惯用环保抗争的方式争取权益。如果农田污染严重，政府又无法可管，民众可能就会围堵工厂索赔自力救济。后来台湾为了解决公害纠纷问题，特别制定了《公害纠纷法》，来处理这种纠纷案件。

有土污法可依后，每一个污染案例都一视同仁。台湾一旦发现农地污染，政府将会公告它是污染场址，把它列为管制区，不得耕种。对于失去生活经济来源的农民来说，他是无辜受害者。政府仍会按照规定给予停耕补偿。同时，政府不但会寻找造成污染的工厂，还会尽快改善农地，以求恢复农用功能，再返还给农民耕种。

记者：台湾针对造成土壤污染的责任人，政府如何处置?

何建仁：现在的土污法里有一个重点，就是针对造成污染的“污染行为人”给予赔偿责任。2000年土污法实施以后，谁造成土壤或地下水污染，谁就要负最终无限责任，所有损失行为人都要赔。除了改善土壤或地下水污染，污染造成的连带损害，譬如居民的健康损害、有毒稻米的铲除销毁、农地改善期间农民的生活收入，“污染行为人”全部需要负责赔偿。今年我们甚至还有一个案例：污染造成民众房价损失，民众也可以按照相关《法律公害》纠纷法规定，向污染行为人索赔。

只要找到污染行为人，政府就会要求该行为人赔偿污染引起的所有损失;如果先期没有及时找到，政府会以基金先垫付补偿农民、修复土地。但最后如果政府又找到了污染行为人，企业(污染行为人)必须补付政府之前垫付的钱。除了污染行为人之外，如果是管理人、使用人未尽管理人应尽义务，致使土地遭受污染你都要与污染行为人共负连带清偿责任。总之，污染责任主体扩及到所有应尽义务的关系人，只要没有尽到应尽的义务，就要负相应地责任。

记者：对于追究不到责任人的土壤或地下水污染，台湾如何解决?

何建仁：法律上要认定污染行为人，证据必须完整。台湾也有认定失败的案例。比如一块农地被污染，但当年的化工厂搬迁了，时间比较久远，找不到明确的责任人;再比如工厂已经破产的。这些原则上都是政府负责，由“环保署”土壤及地下水污染整治基金负责改善及相关费用。有的污染案例一发生，政府没法马上找到污染行为人。但是政府不应让这些污染农地的危害状态持续下去，必须要处理改善它，同时寻找污染行为人，找到后再追加责任。

从2001年台湾成立土壤及地下水污染整治基金会迄今，台湾政府已代为支付金额9.1新台币，而从企业补偿回来的只有1.9亿新台币。

记者：台湾土壤及地下水污染整治基金(简称土污基金)是怎么运行的?

何建仁：土污基金目前已累积滚存新台币40亿元，每年投入10亿新台币在土壤与地下水调查和整治工作，约可创造7倍的产值。但动用基金在土污法中有严格规定，不能随便使用。我们系统性地透过调查、修复，投入资源研究并推动产业发展，这也是台湾推动环境保护与促进产业经济发展双赢的具体实践。土壤及地下水污染整治基金的资金来源有一小部分是政府公务预算投入，主要还是向企业收钱。主要对象是一些对土壤、地下水比较容易造成污染的行业类别，比如影响最大的石化行业，约占基金来源的70%，其余还有煤、钢铁等。我们对不同的行业征收不同的费率，业者按照指定化学物质的输入量、产生量来缴费。基金刚开始比较多的用在调查上，少部分是整治，因为整治工作多为污染行为人在改善，所以目前还是以调查为主，慢慢增加整治工作。

记者：台湾现在治理土壤污染，还能提供哪些经验?

何建仁：台湾地区地少狭多稠，土地资源有限，如何创造这些污染土地的再开发利用价值是目前最大的问题。我们希望让政府的介入越来越少，让民间的参与越来越多，提高行政管理的效益。这就要靠金融、保险、财务参与进来，这样政府支出可以用在更有效益的地方。比如企业要买保险，保险公司会详细调查你的土地有没有污染，向银行贷款也要看你的工厂、土地有没有污染。政府只负责去定法律制度、把游戏规则定清楚，让企业很清楚地看到政府未来会做什么事，就可以了。

其实，台湾目前的法律还没有完全解决这个问题。我们期望以后在工厂、企业贷款时，银行、保险能介入这个部分。从整体的环境面、经济发展性、社会接受面这三个方面考虑，这才是真正的“绿色永续整治”。

原标题：台湾土壤污染治理启示录