全国政协副主任：建立实体性与程序性统一的公众参与制度

环境保护部前一段时间发布了《环境保护公众参与办法》(以下简称《办法》)。从内容上看，《办法》不仅较好地反映了我国环境保护公众参与的现状，明确了公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利;而且强调了依法、有序、自愿、便利的公众参与原则，从实际出发，加强了程序性规则，体现出实体性与程序性的统一。要真正实现公众参与的立法目标，还需进一步重视程序价值，弥补程序空缺。

环境保护公众参与制度以权利法定为基础

环境保护公众参与的核心在于建立以公众直接与政府或其他公共机构互动的方式决定环境事务的机制，强调决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话。因此，法律上必须明确赋予公众相应的权利并对这些权利切实加以保障，使公众能够有能力与政府对话与协商。在这个意义上，《办法》规定公众的环境保护知情权、表达权、参与权、监督权意义重大。

一、知情权是前提

知情权首先是公民了解政府环境保护信息的权利。公民只有知道政府是怎样提供环境保护这一公共物品的，知道政府如何花纳税人的钱以及为什么要这样花钱，才会信任政府，愿意支持和配合政府。其次，知情权是公民获得通过政府和相关公共机构收集的环境信息的权利，以防止出现因信息不对称而引发矛盾、冲突;或者在矛盾和冲突发生后，因为有信息公开、有知情的渠道和途径，使公正、有效解决问题成为可能。这也意味着，确立和保障公民的环境知情权，政府及其相关公共机构必须承担环境信息公开的义务与责任。

二、参与权是关键

参与权是指公民依法通过各种途径和形式，参与国家环境管理的权利。确定的参与权，可以使公民获得使命感和责任感，因为自己是国家主人、社会主人、本人所在单位或组织的主人，负有责任，从而愿意积极与政府、单位或组织的管理者合作;同时，公民参与权的行使，也有利于防止环境公共政策和公权力行为的偏差和失误，平衡和协调各种不同的利益冲突。因此，明确公众的参与权并将参与途径和形式法定化，让公众合法、有序参与，可以有效避免出现“不明真相的群众”。

三、表达权是核心

表达权主要是指公民通过各种途径公开发表自己有关环境保护的思想、观点、主张和看法的权利。环境保护涉及的主体多元、利益多样、诉求多种，只有各种主体都平等地享有表达自己的思想观点、主张看法的话语权，才能实现和保障公平。而不同思想观点、不同主张看法的人们只有平等地享有表达权，才能相互了解、相互协调，平衡和化解利益冲突、达成共识。

当然，任何权利都是有限度的，确定的表达权恰可以为言论自由划定范围与界限，对滥用表达权和言论自由的行为，予以禁止与限制。表达权得到确定与保障，公众才可以选择正常的渠道和方式与政府对话，减少群体性事件发生。

四、监督权是保障

监督权是指公民对国家机关及其公职人员行使环境公权力进行监督的权利。其范围主要包括3个方面：一是对环境立法、决策的监督;二是对环境行政执法的监督;三是对公职人员滥用权力、不作为和腐败行为的监督。

首先，监督是保障环境公权力合法、正当行使的必要条件。

其次，监督是环境公权力在行使过程中实现自我纠错、自我调节，保障立法者、决策者、执法者主观与客观一致的重要条件。立法、决策、执法中的问题往往并非立法者、决策者和执法者能自己发现和解决的，必须依靠社会公众监督。因此，法律必须为社会公众提供顺畅的监督渠道，使社会公众在发现立法、决策、执法中的问题时，可以上达有权机关并及时采取措施予以解决，以提高立法、决策、执行效率，减少权力对公众利益的损害。

在公众参与制度中，环境知情权、参与权、表达权和监督权是一个整体，相互联系、互为条件。没有知情权，参与权、表达权和监督权无法实现;没有参与权，知情权和表达权将会失去意义;没有表达权，参与权和监督权如同海市蜃楼;没有监督权，知情权和表达权会大打折扣。因此，依法保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权是建立公众参与制度的基础。

环境保护公众参与制度是实体性与程序性的统一

作为法律制度的环境保护公众参与，在已经解决了什么是公众参与的问题后，面临的最大问题就是如何实现公众参与。为此，我国进行了多年的探索并不断取得成效。

实际上，公众参与制度是一个实体性与程序性并存的整体，其中权利的赋予主要是建立实体性规则，而权利的运行及实现则主要是建立程序性规则。《办法》正是在《环境保护法》原则性规定的基础上，从实体和程序两个方面对公众参与制度进行了细化。特别值得肯定的是，《办法》对于环境保护公众参与的范围、方法、途径、保障等程序问题予以了规定，为公众参与落地提供了规则基础。

一、程序是作为民主制度的公众参与的必然要求

公众参与是实现环境民主的有效形式，在建立公众参与制度的过程中，必然会涉及实体与程序两个方面的问题。前者是环境民主的目标和性质，体现价值;后者是人们参与环境活动的具体步骤和方式，因此，程序是民主不可或缺的组成部分。

公众参与的发展离不开程序，程序是人们有序参与环境保护的必要保障。一个没有程序保障的公众参与制度，很难成为有权威的制度。人们参与环境保护活动的方式不仅不健康、不稳定，甚至可能造成社会生活的混乱，目前存在的一些盲目参与、过度参与现象往往是在缺乏程序保障的情形下出现的。

如果说知情、参与、表达、监督是实现公众参与目标的重要形式，那么，如何实现知情、参与、表达、监督就成了必不可少的内容;而如何实现当然是具体环节、步骤与时限、责任等程序问题。离开了这些程序的支持，知情、参与、表达、监督都无从实现。

二、公众参与是实体性与程序性的统一诉求

公众参与作为一项法律制度，是公共权力机构与社会公众在治理与参与治理环境方面的权力配置，是社会组织、公民个人影响和制约政府权力的方法和措施，这种方法和措施必须通过规范化和程序化才能实现。

从理论上讲，公众参与是现代国家治理理念下的环境保护有效手段，但这种手段真正发挥作用，必须靠制度来规范。在我国，13亿多人民不可能人人都按自己的意愿去进行环境保护，根本的办法就是通过制定和实施环境保护法律制度加以规范。

同时，在制定法律和执行法律的过程中，又要赋予社会公众以相应的权利，对环境保护法的制定、实施情况提出意见、建议和批评，实行监督。在环境保护中，如果没有完备和良好的具有极大权威的法律予以确认和切实保障，环境民主可能演变成群体性事件。

因此，环境保护公众参与的规范化、程序化是一个从知识理性到实践理性的动态过程。首先，它将公众参与的方法和措施上升为各种制度，把权力和权利配置、参与的程序和方法与内容固定下来，使之成为具有稳定性、权威性、连续性和普遍适用性的规则。

其次，它通过制度的运行，要求人们的行为按照制度的目标、遵循既定的程序，对现实的公众参与发挥调整作用，完成权力配置、利益协调、权利救济，最终实现人们积极、有序、理性参与的目标。在此意义上，环境保护公众参与的规范化与程序化是有机统一的整体，是对实体与程序统一的理性诉求。

环境保护公众参与制度的完善应弥补程序短板

公众参与制度的建设与完善是一个过程，也会受到各种因素的影响，不可能一蹴而就。《办法》虽然对公众参与制度的完善做出了积极努力，但并非无懈可击。

近年来多地发生的环境公共事件，反映出我国在公众参与意愿和参与渠道之间、公众的参与方式和参与边界之间的高度张力，想参与和不会参与、盲目参与和过度参与同时存在，根本原因还在于立法与实践层面的“重实体，轻程序”问题并未得到解决。《办法》自身也存在着参与环节不明确、步骤不清晰、时限不清楚、责任不具体等不足。从完善环境保护公众参与制度的角度看，还应弥补程序短板。

一、明确环境保护公众参与机制的建立原则

有效的环境保护公众参与制度，必须提供符合公众参与需求的机制：即充分的信息公开机制、保证利害相关人的参与机制、结果反馈机制。这些机制的运行，也必须遵循一些基本原则：包容性，透明、公开，诚实守信，可达性，有责性，代表性，双向交流，有效性。这些机制的建立，单靠一部法律是无法完成的，还必须有相关的规范性文件、操作指南加以配套。

因此，在《办法》出台后，环境保护部以及地方环保部门还可以制定相关规范，完善环境保护公众参与的配套性制度，整合各方资源、畅通信息渠道、强化救济措施，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。

二、扩展并细化信息公开的内容

在信息公开方面，可借鉴《奥胡思公约》及其后来根据公约独特的发展与完善机制而制定的《奥胡斯公约执行指南》、《污染排放与转移登记议定书》、《阿拉木图宣言》、《欧盟关于公众获取环境信息的指令》等系列规范的做法。具体规定环境信息公开制度中的政府环境信息公开、企业环境信息公开以及产品环境信息公开的主体、内容、形式、例外、救济等，建立完善的环境信息公开制度。

三、明确界定公众参与的具体内容及参与方法

在公众参与的方法方面，可以学习发达国家的成功经验，结合中国实际，制定环境保护公众参与指南，明确界定各种参与形式和方法。

如美国环保局发布的环境保护公众参与指南中，具体包括了5种参与形式和方法：

一是信息交流，内容包括提供信息和收集信息，方法包括信息包、小册子、传单、情况说明书、网站、展览、电视和广播、调研、问卷调查、焦点小组等。

二是咨询，通常针对具体的计划和政策收集各方面的意见，方法包括研究、问卷、民意调查、公共会议、焦点小组、居民评审团等。

三是互动交流，内容是利益沟通，形式包括互动工作小组、利益相关人的对话、政府展示会、公民论坛、社区议事会和辩论等。

四是协作，内容是让公众同意分享资源并做出决定，方法包括顾问小组、地方战略伙伴和地方管理组织等。

五是授权决策，内容是决策者与参与者交换各自资源和意见，使原本的参与变成了由决策者与参与者共同做出决策，这也是公众参与的最高形式，方法是建立地方社团组织、地区座谈小组、社区合作伙伴。这些方法对于我们都有一定的借鉴意义。

四、完善环境保护公众参与的具体步骤

环境保护公众参与涉及环境立法、决策、执法等多种公共行为，不可能也不应该有完全相同的步骤，但并非不能建立相关程序。我们可以在学习他人成功经验的基础上，在对参与立法、参与决策、参与执法进行类型化的基础上，建立相应的程序规则，明确参与的具体步骤。

比如美国波特兰市为了保证城市发展规划制定的公众广泛参与，将规划草案的制定分为收集信息、编制规划草图和制定具体规划3个阶段的公众参与12个步骤，并组成包括社区居民、商人和房地产业主在内的三方公民工作组，组成政府机构代表组成的技术顾问委员会，形成了公众参与工作方案。

这12个步骤分别是：1.公众接待日，了解、收集居民意见。2.走访规划区内的商业租户、商业主和地产主，介绍项目并征询意见。3.书面调查。4.公民工作组和城市规划局的工作人员绘出规划草图。5.公众展示。6.召开公众座谈会并设置公众信箱和投诉渠道。7.听取三方工作小组的意见。8.技术咨询评估。9.修改确定初步规划草案。10.规划局听证。11.规划委员会审议听证。12.议会审议和听证，在市议会听证并修改后这一规划成为法律。其中1~3是信息搜集阶段，4~10是绘制规划阶段，11~12是规划审议和批准阶段。

作者系全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会环境资源法研究会副会长

原标题：建立实体性与程序性统一的公众参与制度