矿区土地复垦和矿山生态修复的多维度思考

矿产资源的开发利用在促进经济发展的同时，也造成了生态破坏和环境污染，成为制约我国经济、社会发展的重要因素。党的十八大以来，生态修缮和维护已经逐渐成为衡量社会经济发展的重要指标，而矿产资源开采导致的污染治理、土地复垦和生态修复是摆在全社会面前的重大课题。近年来，我国矿山生态修复研究发展迅速，矿产生态复垦工作也逐步开展起来。

在刚刚结束的2014北京国际土地复垦与生态修复研讨会上，国内外矿区土地复垦和生态修复领域的专家及行业企业管理者，围绕矿山土地复垦的技术、政策和实践主题展开讨论。

国土资源部耕地保护司副司长刘仁芙：

土地复垦“旧账未还新账又欠”

土地是一切资源和环境的载体。我国耕地保护工作任务非常繁重，形势十分严峻，资源的开发利用必然导致土地大面积损坏，加强土地复垦与生态修复是合理利用每寸土地、实现耕地保护的重要举措。

我国对土地复垦工作十分重视，早在1989年就实施了土地复垦规定。2011年，国务院又颁布了《土地复垦条例》，进一步规范了土地复垦的责任和资金来源，尤其是将土地复垦方案的编制纳入采矿许可证制度，极大推动了我国土地复垦工作的发展。

但是，我国土地复垦面临的形势可以说是“旧账未还新账又欠”。据不完全统计，长期以来，在生产建设活动当中，人为造成的破坏土地或者损坏的土地累积约1.3亿亩。随着生产建设的不断发展，每年新增400万亩左右的损坏的土地，其中生产建设活动损坏的土地估算在275万亩左右、自然灾害损坏的土地每年90万亩以上。这些损坏的土地的40%~60%是耕地。目前，我国已复垦的土地面积大约在3000万亩左右，还有1亿多亩土地没有得到复垦利用。如果能够对损坏的土地进行复垦，可以为国家增加6000多万亩耕地、3000多万亩其它农用地。

近年来，我国土地复垦工作也取得了一些成效——土地复垦法律法规不断完善，相关制度已经建立，标准体系逐步形成。可以说，我国的土地复垦从顶层设计到制度创新和标准体系的形成等方面都有着坚实的发展基础。1989年起，全国建立了一批不同类型的土地复垦试点和示范区。在安徽两淮矿区、河南平顶山、山东济宁、河北唐山、江苏徐州等地，都有全国叫得响的复垦领先案例，涵盖了恢复耕地、生态利用、建设利用等多种类型，充分体现了土地复垦因地制宜的原则，有些案例还获得了国际上的认可。

但是，由于我国各地区生态环境各异、经济发展重点和发展方向不尽相同，土地复垦的类型、损坏程度有很大差别，仍然存在许多亟待解决的技术问题。

国土资源部土地整治中心总工程师罗明：

《土地复垦条例》立规矩

2011年3月5日，国家颁布《土地复垦条例》，吸收了先行国家的优秀经验，提出了许多具体措施。如，第11条规定土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院资源主管部门的规定编制土地复垦方案，第12条详细列举了土地复垦方案应包括的具体内容，第22条规定县级以上人民政府国土资源管理部门要编制县域内土地复垦专项规划。

土地复垦规划的主管部门是国土资源部，耕地保护司负责耕地土地复垦工作，土地利用管理司主要负责矿业用地的改革，地质环境司、政策法规司以及科技司则根据自己相应的职能负责相关的土地复垦工作。土地整治中心对整个土地复垦的政策和技术进行支撑。

根据《土地复垦条例》，国土资源部组织编制并颁布了土地复垦方案编制规程，对整个土地复垦工程进行了全面划分，此举使整个复垦界有了自己的语言，是非常重要的工作基础。截至2013年，全国一共有9.54万个矿山，2008年后新建的5000多个矿山都编制了土地复垦方案。其中，国家级的有492个，主要分布在内蒙、山西、陕西、安徽、山东等省。

依据上述规定编制的土地复垦方案，其内容必须明确采矿前土地的现状、土地复垦的方向、土地的质量要求，测算工程量，并对土地复垦资金进行估算。同时，方案中必须有土地利用现状图、土地损坏预测图以及土地复垦规划图。

土地复垦规划中最重要的制度就是土地复垦费用监管制度，在国外也被称为“保证金制”：根据土地复垦方案测算出土地复垦需要的费用，在损毁之前，存入独立账户中，由银行、所在地区的县级国土资源主管部门和矿企三家联合监管，按照土地复垦方案使用。据了解，云南省国土资源厅与银行联合开发的云南省土地复垦费用监管系统于今年6月起正式运行，目前已经预存土地复垦费用1.5亿元，涉及250多个矿山企业。

土地复垦方案中还要求，方案编制完成后必须上传至“一张图”工程，以便国土资源部将地上、地下信息放在一张图里。目前，土地复垦方案系统正在土地整治中心试运行，预计今年年底将要纳入国土资源部系统。同时，根据土地复垦方案，国土资源管理部门将对整个矿山的生命周期进行全方位的监测，包括年度计划和阶段性计划。

关于历史遗留废弃地，国土资源部2012年发布了《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》，确定在河北、陕西、内蒙古等10个省区开展复垦工作。准备开展工矿废弃地复垦试点的县首先必须对全县历史遗留废弃的土地、矿地进行总体规划。首先，必须弄清历史遗留废弃地整体现状，明确产权和用地类型。其次，复垦目标要因地制宜，切实可行。第三，必须消除安全和地灾隐患。第四，要论述是否有污染、污染是否已经得到了处理。第五，复垦完成后，假如复垦成耕地，耕地质量是多少级，同时和占用的耕地相比较，增减挂钩。

为推进历史遗留废弃地复垦工作，规划规定，复垦时可以申请国家土地复垦重大项目，吸引社会资金，按照谁投资谁收益的原则，鼓励复垦人自行复垦，复垦后政府给予一定的补贴。废弃的矿地复垦成耕地后，可以作为耕地占补平衡指标，跟新增建设用地指标挂钩。同时，鼓励因地制宜、多用途复垦，根据当地的需求以及实际情况选择复垦目标。

山东青州邙山经济区当年曾有约600家采石场，涉及面积2万多亩，山体遭到了严重的破坏，到处都是灰尘。2005年矿山整治时，政府强行关闭了80%的采石场，并为整个采石场编制了总体规划，将其作为工业和文化产业园区用地。该项目完成以后，预计可以安排约6万人就业。目前，工业园区已有65家企业落户、近1万人就业，总投资超过了200亿。

山东济宁利用1米深以下的不能复垦为耕地的矿区废弃的沉陷地，自主研发了水上太阳能光板。根据太阳旋转，水上光伏发电量提高了30%，项目前景可观。

事实上，土地复垦也面临着挑战，例如，各个部门有各自的规划、土地复垦规划方案忽视景观保护等。因此，应该使多部门能够多规合一，形成统一的空间规划；在复垦设计上，考虑地下水网的连接；在规划上，增强矿山企业保护景观的理念；在项目管理中，引入风险管理理念。

中国煤炭工业协会副会长梁嘉琨：

解决土地生态问题任重而道远

中国政府高度重视土地复垦与生态环境建设工作，提出要加快推进资源节约型和环境友好型的社会建设，并把生态文明建设放在了突出地位，建设天蓝、地绿、水净的美好家园是中国梦所追求的重要目标。

中国是世界上最早开发利用煤炭资源的国家，也是目前世界上最大的煤炭生产和消费国。今后一段时期，虽然煤炭在一次能源消费结构中的比重将呈下降趋势，但是富煤、缺油、少气的能源资源条件决定了煤炭依然是中国能源的最大支撑。因此，推动煤炭安全高效开采和清洁高效利用、提高煤炭资源的开发利用效率、推动矿区土地复垦与生态修复工作、维护区域生态环境的平衡、实现煤炭资源的开发、区域经济社会和生态环境保护的协调发展对中国的能源革命具有十分重大的意义。

煤炭资源开采造成的土地沉陷、耕地损失、建筑物受损和环境问题是煤炭行业可持续发展进程中必须面对的重大挑战。中国政府对此高度重视，在制度建设方面，颁布实施了一系列法律法规，矿区土地复垦法律体系逐步健全和完善。在工程实践方面，开展了煤矸石绿化的生态效应的研究，并取得了较大的进展。在采煤区土地复垦方面，研发了煤矿土地生态环境损害的综合监测与预测技术、高浅水位采煤塌陷动态预复垦技术、以培土栽植为核心的煤矸石山无覆土绿化和覆土土壤改良技术，并进行了广泛的推广应用。在循环经济方面，形成了以神华集团为代表的煤、电、化、陆、港、航一体化发展模式，建成了以大同塔山煤矿为代表的一大批煤炭循环经济工业园区，建成了以晋城矿区为代表的煤与瓦斯共产资源综合利用示范区。

尽管土地复垦与生态修复研究与实践取得了一系列重大进展，但是，要完全解决土地塌陷、煤矸石排放、水土流失、生态环境破坏问题，仍需要一个艰难的长期过程。

为此，第一，要推进资源开发与环境一体化的发展，把绿色开采、生态矿山建设的理念贯穿于煤炭资源开发利用的全过程，根据煤炭所处区域的生态含量、水文地质条件，从煤炭资源开发的源头控制入手，变末端治理为全过程管理，实现清洁生产、循环利用和污染物零排放，加大采煤沉陷区治理和环境工程的建设，使煤炭资源开采、沉陷区治理、环境工程建设融为一体。

第二，要遵循生态环境的内在规律，结合区域自然生态地理环境的特征，科学制定矿区生态环境的在建规划，按照因地制宜的原则实施矿区生态环境治理与修复工程，促进煤炭开采与生态环境的协调发展，选择重点矿区开展示范、试点工作，真正发挥示范、试点企业的引领带动和辐射作用。

第三，要充分发挥煤炭企业的创新主体作用，支持煤炭企业加强煤炭开采的工程地质、采动富岩的控制、地下水径流、环境保护的基础理论和方法的研究，重点开展煤矿高效安全集约开发、煤与瓦斯共采、矿区污染和环境保护技术攻关，推广煤矿信息化和物联网技术，根据矿区地下水径流与地表水情况，实施保水开采，保护水资源和生态环境，研究制定矿区土地复垦的技术标准，实现矿区的生态重建。从矿区土地复垦源头上治理土地沉陷和环境损害，推动矿区土地的复垦与环境修复模式的创新。

第四，要充分发挥煤炭企业市场的主体作用，要以煤炭开采为依托，以洗选加工和转化为重点，以煤基产业链适度延伸为方向，促进煤电、煤化、煤建材和煤炭物流产业的发展，提高煤炭伴生资源和固体废弃物的综合利用水平，推进煤炭与相关产业的协调发展，促进煤炭结构调整与转型发展，提升煤炭工业发展的科学化水平。

环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜：

矿山生态恢复向功能修复转变

停留在复绿状态下，不是生态修复工程，应该向生态功能修复迈进。

生态修复概念，除了矿山生态修复以外，还包括土地修复、退化沙地的生态修复等等。但目前个别地方提倡的生态修复并没有达到非常好的生态效果，有的甚至还起到了生态破坏的作用，比如在草原上大规模植树造林。在干旱区、半干旱区大面积植树造林，不仅无法保证树苗存活，规模过大时还会加剧干旱程度。有很多人怀疑，在黄土高原大规模植树造林对干旱和半干旱区带来很大影响。因此，生态修复并不仅仅是植树造林和复垦。

对土地复垦，目前定义最多的是“对已经由于生产建设活动或自然灾害损坏的土地采取整治措施以后能够达到可利用的状态”。生态修复的概念应该比土地修复的概念更完善，应提出怎么样进行高质量的修复。

过去，复绿就是简单的景观恢复。后来，我国提出要加强生物多样性的保护。但随着矿山开采面积的扩大和性质的变化，停留这一阶段是远远不够的，要向生态功能修复阶段迈进。

为什么达到生物多样性以后还要提生态功能修复？生物多样性提高并不等于生物服务功能提高。根据调查研究报告，生物多样性的增加与生态功能的增加具有正相关性。但是，多数情况下，生物多样性的增加大于生态功能供给的功能，生物多样性增加的功效与生物系统的服务功能是不相匹配的。保护了生物多样性，进行了生物多样性的修复，并不意味着生态功能得到了相应的提高。

什么是生态功能修复？生物功能修复，即总体上重新建立一个完整的生态系统，恢复最初的功能。随着矿山生态面积逐步扩大，修复的不仅仅是自然生态系统，同时也要考虑到与之相匹配的经济、社会系统。现在的生态修复面积比较大，不能刻意追求特定的状态，但要根据矿山破坏所处的区域、所处的位置、生态的适宜性来设定生态修复的目标，要考虑经济、社会目标，包括文化的功能、美学的功能和公众的感受等等。

设定生态功能修复目标要考虑哪些因素？要考虑在生态适宜的情况下如何进行稳定修复，然后追求修复后达到比较好的生态系统结构，包括垂直结构、水平结构以及生态系统的组成。最终的目的是达到比较好的生态功能，如水源涵养功能、水土保持功能、生物间的相互作用等等。

生态功能修复要考虑生态系统本身具备的自然功能。矿山大面积的破坏对该区域人类的影响，特别是对局部地区居民的影响显著，要考虑在保障生态系统功能的情况下，能够为居民提供什么样的生态服务。生态功能修复的目标一定要从自然生态系统和社会经济系统综合考虑，而不仅仅是植被的恢复或者生物多样性的修复。

生态功能修复在我国具有更现实的意义。过去矿山开采面积规模比较小，且都在远离居民特别是远离城市的地区，生态修复更多是植被修复，好一点的是生物多样性的修复。而目前的情况下，一方面，随着城市化的扩展，矿山开采离城市越来越近，矿山的修复一定要与城市的功能相对应；另一方面，矿山开采规模越来越大，开采数量非常多，修复一定要考虑当地经济、社会的发展。同时，生态功能修复要注意区域差别，中国从南到北自然条件差别非常大，修复目标和方向也应该因地制宜。

如何开展生态功能修复？过去，我们谈生态修复时候，强调最多的理论是生态演替原理；现在，更多地考虑生态系统结构、功能，以及区域可持续发展理论。

生态修复一定要有一个明确的目标，这个目标要突破过去群落演替的观念。不必完全恢复原有生态系统，关键是恢复生态系统必要的结构和功能，且能够与区域经济、社会发展相吻合，实现自我维持。明确生态功能的情况下，最难处理的是如何理顺生态保护与经济发展之间的关系。

真正的生态功能修复，一定要在大区域上考虑该区的生态功能定位，是以供给功能为主，还是以调节功能为主。

无论在中国还是国外，矿山治理技术都已经取得了重大突破，很多技术也比较成熟，包括采空区尾矿库治理，煤矸石、矸石山治理，复垦与复绿技术，边坡稳定性技术，尾矿库安全防护技术等等。下一步生态功能恢复特别需要强调的是在已有技术突破的情况下进行更好的顶层设计，使修复区域更好地与当地的自然和社会经济状况相匹配。

我国目前已经有一些成功的生态功能修复实践。比如土地复垦模式里，怎样恢复农用地、恢复林地、恢复生物多样性；在景观模式里，很多矿山公园和矿山遗址旅游地，在与城市相结合的区域开发房地产。这些都是生态功能修复的雏形。再比如，以种植桉树为主的财政部、国土资源部林地恢复项目，以恢复农田为主的广西平果铝项目，以生物多样性保护为主的江西德兴铜矿生态修复与重建项目。还有矿山生态公园模式，如南京市冶山国家矿山公园、黄石国家矿山公园、遂昌国家矿山公园等等。

整体上来讲，矿山开采后的治理已经积累了很多经验。下一步矿山生态恢复还有很长的路要走，设计好矿山修复是任重道远的工作，要向生态功能修复迈进。

中国工程院院士、煤矿生态环境保护国家工程实验室主任袁亮：

煤炭开采亟需科学规划

煤炭在一次能源的生产和消费当中占70%，这一趋势还会在未来长期继续保持。

中国煤炭资源大都分布在西部。煤炭开采活动给当地的生态环境带来了诸多影响，包括地表沉陷、空气污染、水体污染和固体废弃物堆积等。

资料显示，我国沉陷地表面积目前已累计达到了80万公顷，并且每一年新增约4万公顷。同时，中国每年向大气排放约200亿立方米瓦斯，占全世界总量的45%；2012年，矿井水的排放量年达到了68亿吨左右；目前，每年排放的矸石约3亿吨，矸石山有1600余座，堆放总量超过60亿吨，占地7万公顷以上。

目前的生态环境保护技术缺乏系统性的研究方式，技术推广应用环节还相当薄弱。未来，煤矿的开采必须要进行科学规划，控制煤炭的产量，实现煤炭绿色开采、科学开采；要充分利用煤炭开采伴生的废弃物，发展循环经济；要确保在未来5年~10年中，靠科技、政策、法规实现中国煤矿区天变蓝、水变清、地变绿，促进煤炭工业和生态环境可持续发展。

中国矿业大学教授、中国煤炭协会煤矿土地复垦与生态修复专业委员会秘书长胡振琪：

耕地保护是未来的研究重点

中国的土地复垦的对象包括生产建设损坏的土地和自然灾害损坏的土地。其重要性体现在：第一，中国人口多，人均耕地只有0.11公顷，人地矛盾导致了土地复垦的紧迫性；第二，煤炭在中国是最主要的能源，土地资源和工业生产、煤炭开采的矛盾非常尖锐；第三，煤炭资源和耕地资源的区域复合程度非常高，1万亿的煤炭资源量，大概有10%左右与耕地资源复合。如果10%保有资源量全部开采，意味着有2亿亩的耕地将被损坏。另外，我国土地破坏非常严重，每年损失7万公顷土地，而目前的复垦率只有25%。

煤炭开采损坏土地和环境，会导致土地退化和沙化以及滑坡、泥石流等地质灾害。同时，我国煤矸石堆放量已达到50亿吨，每年还在递增，加上粉煤灰、酸性水、废弃矿山场地对环境的破坏。因此，土地复垦与生态修复是目前非常紧迫的任务。

我国土地复垦的政策法规发展有这样几个里程碑：上世纪50到70年代，企业自发做矿山复垦；1989年，国务院颁布了土地复垦规定；1998年《土地管理法》颁布，国家投资土地复垦；2001年，《土地复垦规定》颁布；1990年，国家土地管理局做了复垦示范区；2006年和2007年，土地复垦被纳入采矿许可和用地审批。

从复垦的研究成果方面讲，最早在1983年，原煤炭部在淮北设立了一个项目。1994年，土地复垦得到国家自然基金支持。1997年，原国家土地管理局在徐州市铜山县进行的土地复垦试验，获得了国家科技进步三等奖。2004年，中国矿业大学对煤矿区的生态环境损坏综合治理技术获得了国家科技进步二等奖。2006年，煤科总院唐山分院承担了国家“十一五”科技支撑计划。2012年，神华集团和中国矿业大学牵头开展2个“十二五”科技支撑计划，也在支持一些国土资源部的公益项目。2008年、2012年和2014年，西部生态修复项目分别获得了3项国家科技进步二等奖。

在教育方面，过去的30年，中国矿业大学、中国地质大学、山西矿院等单位培养了20位土地复垦方面的博士后、100多位博士、200多位硕士。近几年，很多国际联合培养项目送出了约30多位师生。2000年，国土资源部专门召开了土地复垦生态修复会议。

未来重点要研究些什么？

第一，关于耕地的保护和恢复。中国东部地区属于高潜水位，很多地方因塌陷损失了耕地，人地矛盾比较突出。这种情况下，一个新的复垦方法——动态预复垦或者边采边复垦被提了出来。这种方式和传统复垦方法相比，可以多恢复10%~40%的耕地。另外，过去用煤矸石、粉煤灰充填采空区，有可能造成二次污染。新提出的“纱网支撑计划”以黄河泥沙作为充填物，如今，在恢复的土地上已经种上小麦了，今后要研究如何高效的取沙以及长距离传输，还有充填以后如何尽快把水排走变成耕地。第二，关于生态系统的恢复。第三，关于污染场地的修复。第四，关于复垦的产品和商业化、工业化、产业化的问题。第五，开展国际合作。

原标题：矿区土地复垦和矿山生态修复的多维度思考