赵华林：第三方治理和PPP模式的路径探讨

“没有PPP、没有第三方治理、没有金融、没有社会资本进入环境保护的领域内，可以说要想完成十三五环境保护的任务，我认为基本是一句空话。”

环保部规财司司长赵华林先生日前在绿色经济论坛上发表演讲，共同探讨第三方治污之路以及PPP模式。赵司长曾任污染物排放总量控制司司长，和污染防治司司长，在2013年调任规财司的司长，主要负责国家保护方面的区域化规划编制和基础能力建设工作。

为什么走第三方治理道路

从国家层面来讲，党中央国务院高度重视环境保护生态文明建设，从各个方面来讲，第三方治理都是三中全会改革文件要改进的重要内容，这首先给第三方治理在政治层面上奠定了良好的生存环境。从政府拨款的角度来讲，中央政府大口径财政预算于环境保护上的预算大概在1800亿到2000亿左右。十二五期间包括十三五规划，政府的两个行动计划接近7、8万亿，未来土壤行动计划还将有几万亿。有人预估，要十几万亿甚至二十几万亿才能基本解决十三五的环境任务。况且在经济下行的情况下，财政收入减缓。从1月到3月来看，中央财政是没有增长的，现在的状况是即使地方有所增长，中央的压力依旧非常大。仅靠中央财政解决不了问题，必须走第三方治理和PPP模式。

从另一方面看，在这种经济新生态情况下，对环境保护市场机遇是大于挑战的。主要原因是，过去高污染高能耗的行业，产能过剩导致下行的现状明显，比如钢铁、水泥、煤炭，而产业结构调整的区间也是环境改善的窗口期。开放环保市场，让社会资金进入市场，而对于我国的环保产业来讲，这是一个不过剩的新兴产业，因此，如何开放环保市场让社会资金进入，这是第三方治理和PPP模式的最根本出发点。

什么是第三方治理

理解第三方治理的本质是理解“第三方”概念，是政府打破市场壁垒，创造条件的一场市场化改革，让社会资金引进，“让专业人做专业事”，以取得最高效率。第三方治理与其说第几方，不如说是一种市场化、专业化，是为了开放环境保护市场，让社会资本进人的一种制度设计。由此，现在有关第三方治理的国务院主要文件是讲两个方面，第一，是政府过去负责的公共的环境，环境治理项目如说垃圾、污水、城镇污水，引入第三方OBT、TOT、政府转让给民企，目前这个模式已经比较成熟。第二，是创造条件让社会资本进入市场，政府实行监管作用。着重在工业园区，工业园区的垃圾污水不但有工业污水、工业垃圾，还有生活废水、垃圾。园区类似微型社会，因此与城市处理模式是相似的也是相通的。另外第三方治理需要打破行业壁垒，比如电厂的脱硫脱硝。

第三方治理的难点

第三方治理的最核心即建立吸引社会资本进入环保领域的投资运营的机制。现在最大的难点在针对单独的工业企业很多政策方面的问题，包括税收、监管政策都处于探索阶段。第一，政策方面问题。比如税收问题，企业自行做环保处理，费用计算入成本，没有税收问题，如果引入第三方，第三方有利润产值，需要缴税。目前的状况是，很多现行制度与推进第三方治理有矛盾，有待解决。第二是责任问题。如果环保设施运行的不好，责任是在原企业还是在第三方运行企业?赵司长的个人观点是，虽然企业可以通过合同转移，但主体责任依旧是原企业。可以说整个第三方治理目前的状态不清晰，实际上这就是一个摸索的过程。第三方治理政策的改革已经列入了环保部门十大改革之中。

第三方治理要求必须建立机制，让社会资金进来。而资本进入的最关键的因素就是PPP模式，就是政府和社会资本共同搞合作模式，就是Public—Private—Partnership，政府、私营的合作关系就是PPP模式。

PPP模式

为什么一定要让私营企业或者民营企业，社会资本进入治污市场?一个是政府资金紧张，第二许多社会资源在市场外徘徊，进入之后有利于引导资金正确流向。资金要流向不过剩的产业，环保产业首先是不过剩，所以PPP项目和第三方治理，本质是一致的。目前我国PPP模式仍然在探索阶段。而与环境金融挂钩的，最根本的依旧是让社会资金进入市场。

PPP模式和其他模式的不同点在哪儿?不同在于环境是公共产品，将污水变成干净水排到环境里面，没有政策是得不到回报的。大气、水、固体都是这样的。所以环保的PPP模式跟其他金融模式最大的不同在于，其他项目本身就有收益，因此环保PPP模式或者第三方治理最关键的就是要探索出一个回报的机制和方法，没有回报的环境金融和PPP模式都是不能成立的，而且这个回报并不是本身自动产生的，所以环保部设想，如果环保也像地铁捆绑式发展，是不是一种可探寻的路径?目前这方面比较受关注的文件，就是关于加强政府和企业在水污染防治方面的合作意见，即水污染防治的PPP文件。

对于PPP模式，探索回报的资金收益的路径和机制是非常重要的，国家未来投入资金要解决两方面。一是投入不足，二是效率不高的问题。对于这个问题，比较通俗的例子比如污水厂，回报机制是收费，但对于湿地建设这种项目，谁来买单?因此必须找到回报机制。但这种解决办法就要求因项目而看，根据不同的时间地点和情况探索。目前状况是首先鼓励现有比较成熟的项目，适当考虑新项目，政府改变以有的资金用途，去支持项目。PPP模式效率问题是逐步前进的过程，另外，环保部最近也在探索生态金融，第一，试图建立国家环保基金，第二，建立资金池。考虑生态金融也是处于利用金融工具解决资金利用效率的问题。