王志轩：对能源消耗产生的大气污染防治的建议

2015年3月25日，应全国人大常委会法制工作委员会行政法室的邀请，王志轩作为专家身份参加了“能源消耗产生的大气污染防治座谈会”。座谈会主要是为《大气污染防治法修订草案》(全国人大网2014年12月30日公布稿)进一步修改听取有关部门和专家意见。会后，王志轩又进一步对发言内容做了修改，形成书面意见，现将主要想法和建议撰文，供读者参考。

对能源消耗产生的大气污染及防治现状基本判断

能源消耗产生的大气污染是中国大气污染的元凶

能源消耗产生的大气污染是中国大气污染的元凶，且主要是燃煤污染和燃油污染。根据国家统计公报，2014年能源消费总量42.6亿吨标准煤，比2013年增长2.2%。煤炭消费量下降2.9%，原油消费量增长5.9%，天然气消费量增长8.6%，电力消费量增长3.8%。煤炭消费量占能源消费总量的66.0%，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占能源消费总量的16.9%。以此推算，2013年能源消费总量41.7亿吨标准煤，煤炭占比为68%，折合原煤39.7亿吨。由于原煤量是按1kg原煤为0.7143kg标煤折算，即原煤的低位发热量按5000大卡折算，由于实际所用的原煤发热量平均要小于这个数字，实际原煤消耗量会更多。煤炭及燃油燃烧产生的烟尘(包括未完全燃烧的炭粒及颗粒物)、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物对环境空气质量造成严重污染。煤炭作为燃料使用的对象主要是电力、钢铁、建材、工业锅炉及民用燃烧装置，而燃油的主要对象是机动车船、工程动力机具、燃机发电、民用等。以相同单位低位发热量的煤炭与燃油产生的大气污染物作比较，烟尘产生量燃煤要大于燃油，但二氧化硫还要取决于燃料的硫含量，氮氧化物产生量主要取决于燃烧过程中温度的高低，挥发性有机物产生量燃油要大于燃煤。污染物排放对环境质量的整体影响，虽然从污染产生来看与燃料使用量成正比，但从排放看主要取决于燃烧装置自身的技术水平和设备状况、污染治理水平以及污染源布局、地形及大气扩散条件等，更取决于环保执法是否严格。因此，绝不能单纯从燃料使用量的多少来判断对环境质量的影响。

我国大气污染特点是结构型污染

在由我2000年翻译且正式出版的《日本的大气污染控制经验》一书中提到：经济合作与发展组织(OECD)对日本1977年前及1994年以前的大气污染防治对策进行了评价，1977年的简要结论是：“日本取得了许多防治污染战斗的胜利，但还没有取得提高环境质量战争的胜利”，“取得巨大成功的只是一些采取应急对策并加以实施的领域”、“在有些领域对策进展较快，而在另一些领域相对迟缓”，不认为日本的污染防治对策是完全成功的。在1994年的评价中指出“日本在过去20年间，通过各级政府和工业界等方面的通力合作，在减少二氧化硫、氮氧化物及一氧化碳排放方面取得了显著的成果”;另一方面又认为“现在遗留的大气污染问题是二氧化氮、光化学氧化剂、悬浮颗粒物以及有害物质等”。历史竟然如此相似，如果将以上40年前、20年前对日本的评价分别用于中国10年前和现在的评价，只要换个国名即可，所以中国的大气污染控制政策也不能说是成功的。

我国虽然在一些大气污染控制领域如燃煤电厂的污染控制战斗中取得了胜利，但总体环境质量改善的战争不但没有成功，而且更为严峻。我国最先进的清洁煤利用方式与最落后的、无污染控制措施的燃料使用方式并存是燃煤粗放利用的真实写照。在结构型污染中，落后的、不加控制的、量大面广的污染排放是当前环境污染的主要方面。如数以千万计的民用燃煤炉具、近百台工业锅炉和窑炉(如烧瓷器、水泥、烧砖等)，超标排放的车辆、大型燃油工程机具、遍布全国的小型燃油动力机具等排放的污染物成为环境质量恶化的祸首。

由于统计口径等原因，我国污染排放量数据并不能全面真实反映结构型污染的特征。如，2013年我国40亿吨的燃煤中约一半为电力所用，排放的二氧化硫约650万吨。其余煤炭的含硫量按1%简单测算，二氧化硫的产生量约3500万吨，除去少量的设施有一定的脱硫能力以及作为原料用煤外，燃煤排放的二氧化硫再加上燃油和生物质能燃烧排放的二氧化硫与国家公布的全国2043.9万吨的数据相差很大。对于颗粒物，也由于统计口径原因，农业、建筑施工、道路扬尘等产生的颗粒物和细颗粒物与发布数据的差别更大。氮氧化物、挥发性有机物排放数据也有类似问题。

污染治理措施错位

大气污染物排放总量对环境质量的影响由于受排放源的布局、污染气象条件、排放方式等的影响并不是线性关系，所以近十多年来，未与环境质量挂钩的主要污染物排放总量控制的治理方略是方向性错误。如迄今为止，在分析燃煤对雾霾(PM2.5)影响时，并没有分清电力燃煤与其他燃煤对环境质量影响的份额，在机动车对环境质量的影响上也没有分清不同机动车排放污染物对环境质量影响的权重，造成决策简单粗放、“一刀切”的情况。纵观发达国在治理污染的过程中，都是以解决结构性问题为主，如在二氧化硫排放总量下降过程中，高效的燃煤电厂的污染物排放比例是上升的，而我国恰恰相反，这也就是为何表面上看污染物排放总量下降，但环境质量并没有改善的主要原因。

此外，长期以来在环境管理中对排污企业以是否达到“好管理”为标志的严标准、严要求、宽执法以及“抓大放小”、“鞭打快牛”的做法，使环境管制度的作用得不到有效发挥。如对燃煤电厂的要求已经实施了超低排放的要求，且排污收费标准还在不断提高，而对于难以管理的污染源效果不佳甚至放任自流。

大气法中需要完善的措施建议

煤炭洗选等全产业链清洁利用问题

煤炭洗选有利于稳定煤质，提高煤炭的附加值，是减少无效运输及运输中环境污染的有效措施，国家应当鼓励使用洗选后的煤炭，但不宜强制。同时应当对不同的使用者区别对待，防止出现对环境不利的情况发生。

大宗用煤的电力企业为何使用洗煤较少，主要有以下原因：一是技术原因。电厂的设计是依据煤质进行的，煤质要素主要包含：煤的低位发热量、水分、挥发分、灰分及固定碳，煤的碳、氢、氧、氮、硫元素，煤的可磨性系数、灰熔点等。对电厂来说，煤质的好坏主要指是否“稳定”，而不是某一项元素的含量多少，如很多电厂是按照高灰分的洗中煤设计的。所以最好的煤质就是符合设计时的煤种要求，越稳定越好，而且为了适应电厂的运行，许多情况下电厂需要进行“配煤”，即把各种不同的煤进行混合，即设计条件决定了电厂的煤质要求。二是市场及经济原因。在设计煤质允许的范围内，为了降低成本电厂可以有限度地改变煤质，如电厂可以用高价的低硫煤来减少末端治理的污染控制成本，也可以用低价的高硫煤来增加污染控制成本，但总体上达到综合发电与污染治理成本最优的目的。显然，采取何种方法是企业自主决定的事情，是市场调节的事情。如果决定要用洗煤的话，电厂在建设前就需要与煤炭企业签订煤质的长期合同，显然这也是企业自主决定的市场行为。长期以来，电厂洗煤应用较少的原因，一是洗煤价格太高总体经济不合算;二是中国长期的煤电矛盾复杂，市场机制不健全，法治环境较差，企业诚信低，电企与煤企双方都不敢轻易签订要求严格的长期合同。如煤炭紧张时，出现大量煤中掺加石头和土的行为，而当前在煤炭产能过剩时，国家又出台了限定进口煤炭质量要求办法等，干预市场随意性较强，长期合同风险较大。为此建议：

有强制性末端控制要求不应实施煤质准入。像电力这样可以通过末瑞治理达到强制性环保要求的企业会根据电厂设备情况、市场变化和环保要求，选择最适合自身特点的煤质，没有必要强制企业用什么煤，也没有必要制订煤炭质量标准。国家可以鼓励企业用洗煤并签订长期合同，但不宜强制。

没有末端控制要求必须实施煤质准入。对于难以实施末端治理的燃煤用户，或者末端治理成本高于全社会平均成本的用户，应促进燃料转换，如用天然气替代、电能替代等;当无法替代而必须使用煤炭时，则严格要求采用洗后的优质煤或者成品煤。对于成品煤应当制订严格的煤炭质量标准，并对生产和销售环节严格监管。

对高含量有毒元素煤炭要限制开采。对于无法治理的污染物或者有高含量的有毒元素(砷等)应限制开采，而对于硫、灰分等不应进行强制性限制，以提高资源的利用效率。

鼓励无害或者低污染的煤矸石就地综合利用。煤矸石作为一种低质的能源资源应当鼓励利用，否则不仅浪费能源资源，而且由于自燃等原因在堆存过程中严重污染环境。要鼓励能进行末端治理的企业如电力企业燃用劣质煤，而不是鼓励电力企业用优质煤，以防止劣质煤流入到市场由散烧用户使用。

供电、供热中大气污染防治

鼓励热(冷)联产。热电联产有利于能源的高效梯级利用，一般热电联产的能效可达80%左右，应当鼓励高能效的热电联产。对于现役供热锅炉，有条件的地方逐步由热电联产供热机组代替，以进一步提高效率，降低污染排放。

优化天然气使用。优化能源利用，让天然气更多地用于解决分散式供热和能源利用，以及能源、电力调峰所需;在有条件的燃煤热电联产的地区应限制天然气替代，防止与分散式燃气用户争气。

其他高污染燃料大气污染防治有毒燃料禁止开采，对可采取污染治理措施的燃料强化监管;垃圾电厂执行专门规定;严格限制以分散方式使用;充分利用环境容量(环境容量是一种资源)，中国的环境容量具有不平衡性，应当对环境容量进行规划，合理应用，防止“一刀切”。

对《大气污染防治法修订草案》关于节能减排规定的意见

对大气法作用和原则的基本看法法要“适宜”。评价大气法好坏的标准是“适宜”而不是宽严，“史上最严”并非史上最优。一方面法是保护环境的，但另一方面法也是保护各行为主体的基本权利的，不能视企业为“坏人”，守法的企业当然是“好人”，在现代社会的污染问题上，每个人都可能是受害者也可能是加害者。

法要“实”。由于法的主要作用是限定行政部门的权力、规定行政部门的责任，所以要限定政府部门的自由裁量权。否则对政府“法无授权不可为、法定职责必须为”，对企业“法无禁止即可为”将成为口号。在法律制定上不能缺少限定条件或者空洞地将权力授予某个部门，将对企业的许可和强制性要求几乎全交予某个政府部门设定、分配、监督，如决定企业污染排放宽严的污染物排放标准制订权应当与世界上大部分国家一样上收到法律或者法规层面来颁布。

法要“简”。“大道至简”，制度不能过多。但简并不是粗放，而是要细致、可操作。对管理对象的要求，用一个制度或者一个措施可以起到相同作用的绝不采用重复交叉的制度，否则不仅增加管理对象的负担，也增加行政成本。我国在对企业的环境管理上，一方面法律的制度过繁，如环评、排放标准、总量控制、排污许可证、排污权交易、排污收费、“三同时”等;另一方面每一个制度又过于原则，有的仅仅是一个授权，如环境质量标准制订等，给了执行者很大的几乎不受约束的自由裁量权。由于法律授权过于原则，一些制度需要靠一系列层层制订的文件落实，导致最后的文件与法律规定的原则相差甚远。

责权必一致。如地方政府对环境质量负责、企业治理措施选择权都要有法律的保证。有责就应有权，无权不应有责。既然地方政府对环境质量负责，则应赋予相应的权力，中央政府不对具体项目和操作方式进行干预，只对跨区域、流域、国际间的环境问题进行管理或者协调。大气污染防治法中必须进一步加强政府对环境质量负责的具体要求和监督措施，尤其是中央政府对地方政府的监管。分清中央与地方政府在环境管理中的责权是环境管理的关键。实际上，处理政府与企业的关系界线比较清楚(政企分开应当更清楚)，而处理政府与政府、政府与市场的关系更为困难，对此大污染防治法应当有重大措施变化。政府对企业污染治理选择权、环境影响评价单位的选择权等应当给予充分的保障，杜绝通过政府文件来强制推荐某种工艺、设备、监测仪器、环评单位等。

将排污收费改为超标收费。排污收费的目的是为了满足环境质量的要求，排放标准也是一样的目的，只要做到了达标排放就不应当再收费了，更不应当再将排污收费改为环境税。所以，只有超标排放或没有标准要求的排放才能收费，从道理上讲，排污费应当高于污染治理成本，为了发挥惩戒作用，并体现污染边际成本上升的规律，可按超标倍率加倍收费。

环境质量标准应全国统一。在环保法中提出了地方可制定严于国家的环境质量标准，建议在大气法中还是坚持原来的规定，即国家制定环境空气质量标准。因为，环境质量标准主要是基于健康效应来确定的，而且国家对地方政府的考核是依据环境质量标准进行的，所以应当全国统一。

法律之间要协调。目前，《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》等对大气污染防治都有相关内容，建议尽可能避免矛盾，如有矛盾，《大气污染防治法》应当进一步明确和细化，以便执行。如燃煤污染控制及煤炭清洁利用分散在不同的法律、规划及标准中，应当系统解决政府与市场的关系、总量控制与排放标准的关系、强制手段与市场手段的关系、清洁生产与末端治理的关系、常规污染物控制与应对气候变化的关系，否则，很难解决法规间交叉的问题。

对现行的大气污染防治重要制度改革的建议

取消主要大气污染物总量控制制度

我国实行的主要大气污染物排放总量控制制度总体上来说是失败的政策，因为理论上站不住，实践上没有做好也不可能做好。理论上不支持是基于三个方面，一是因为排放总量的变化与环境质量的改善是非线性关系，即几乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、烟尘、化学需氧量等)对环境质量的影响与区域、气象、大气和水环境等要素相关，也与污染源的位置和排放方式(如低矮源、面源、高架源等)有关，而污染物总量由权力机构制定一个消减目标来自上而下地分配，体现不出非线性关系。所以，即使总量减排了而环境质量却得不到改善甚至恶化的情况是会发生的，“十一五”二氧化硫的总量减排就说明了这一点。“十一五”期间全国二氧化硫减排10%的任务是完成了，却是由电力一家减排20%以上的任务来完成的全国任务。由于电力排放和扩散的特点，根据科学测算同样的大气污染物排放量，电力排放对环境影响要小得多。换句话说，除了电力以外的部分，二氧化硫还是增加的，而且越是没有污染控制设施的散煤，由于总量控制没有什么效力，二氧化硫排放对环境质量的影响越大。二是总量控制是粗放式管理方式，如以年排放为考核单位时间太长反馈太迟，再如通过层层分解总量，而不是由环境质量需要来决定总量等等，与精细化、精确化的污染控制要求格格不入。三是环境污染是众多不同污染源、不同污染物共同造成的结果，而排放标准就是对污染源或者某种工艺的不同特性来确定污染物种类和数量(最高限值)的，比主要污染物总量控制涉及的污染物种类多得多。且“主要污染物”与“次要污染物”对不同的地区、不同的污染源而言显然是不同的，且“主要”与“次要”也是相对的，有时可以相互转化，如某一地区某一时间二氧化硫是主要污染物，而另一地区氮氧化物是主要的，而有些地方建筑扬尘却是主要的，把某种污染物确定为全国统一的主要污染物不是太粗放了吗?因此，污染物治理的思路是全面控制、综合防治、因地制宜，而不是抓主放次，更不能在全国层面抓主要污染物控制，否则环境污染的问题就是摁下一个葫芦起了无数个瓢，雾霾的严重性已经给我们多么深刻的教训，必须牢牢汲取。在具体管理上还有如下问题：

从环保管理看，总量控制与排放标准并行是重复行政许可和重复监管。目前的做法是，总量控制和排放标准对企业属于平行管理，由一个环保行政主管机构的不同部门对同一种污染物提出不同的要求，这既不符合科学管理的要求，也不符合行政许可法的要求(同一事项不能有多个行政许可)。也许有人会说总量控制是以年排放为单位的要求，与浓度控制要求不同，但实际上，浓度控制(小时浓度、日均浓度)是用监测仪器(在线或者手工监测)作为监管的手段，浓度值的高低可以直接判断是否达标，浓度值也是可以换算成年排放量的。而年排放总量的监管是以年为单位的监管，是到次年初核算才能说是否完成了任务，这种管理与浓度的实时控制相比要粗放得多。另外，如果排放总量也要求实时控制，也就与浓度控制无异。所以，不论从行政许可看，还是从监管看，排放标准(浓度)的管理都是可以达到总量控制效果的。

从发挥的环境管理作用看，排放标准控制也完全可以达到总量控制的作用。有人说，总量控制的作用是解决所有污染源都达到了浓度控制要求但环境质量仍然超标的问题。这实际上是个伪命题，因为《环境保护法》及《大气污染防治法》明文规定，排放标准是依据环境质量标准、技术、经济条件三个要素来制定的，退一步说如果真的发生了排放达标而环境质量超标的情况，实际上解决问题的方式可以通过加严排放标准的方法达到总量控制的目的。但是年排放量控制的要求却达不到浓度控制的要求。

以火电厂大气污染物控制为例，如果燃煤电厂全部达到《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)普通标准要求，则对应二氧化硫、氮氧化物、烟尘的年排放量分别为367万吨、182万吨、55万吨(注：上述值是达标情况下的最高排放量，实际上发电企业排放浓度比限值低得多，否则会瞬时或小时超标)。而“十二五”节能减排规划给电力二氧化硫、氮氧化物的总量指标分别为800万吨、750万吨。如还需在达标排放的基础上再降低污染物排放，仍可通过继续修订排放标准实现，如修改为超低排放标准来实现。现阶段我国结构性污染十分严重的情况下对现有燃煤电厂实施超低排放是值得商榷的，因为“超低”对改善环境质量的作用微乎其微，但边际成本过高，远超社会平均污染治理成本，而且当前从技术上、煤质上、监测上、监管上都难以实现。但是，根据国家发改委、国家能源局、国家环保部三部委联合发文推进燃煤电厂超低排放的要求看，现有燃煤电厂的烟尘、二氧化硫、氮氧化物三项污染物年排放之和不超过200万吨，比总量控制的要求要严得多，完全可以满足环境质量标准的要求。

从总量分配和考核的方式看，造成管理资源的严重浪费。全国自上而下的总量控制及其分配方式实际上是属于行政干预下的总量，并不是自下而上通过环境质量来测算的科学的总量，所以与改善质量无必然联系，也与法律规定的“环境质量由地方政府负责”的原则相矛盾，更与“建立以环境空气质量改善为核心的管理体系”相矛盾。由于是行政分配总量和考核总量，在分配总量、核定总量时人为因素太多，更易弄虚作假和数字减排，但环境质量并未相应改善。

每年的总量核定浪费了很多行政资源，同时花费了企业巨大的精力。以燃煤电厂为例，总量核定脱硫效率目前仍最高在90%左右(前几年在80%～85%)，而多数燃煤电厂按达标排放要求脱硫效率要超过95%。

总量控制作为排污权交易的基础在我国已经不复存在。美国在上世纪末实施的总量控制手段主要是用于排污权交易，尤其是在部分电厂没有脱硫装置时，排污权交易能够实现污染物减排成本最小化，如美国目前仍有近30%的电厂未安装脱硫设施。但是，我国燃煤电厂已全部加装脱硫装置，加之排放标准已经是世界最严，排污权交易的空间已经不存在了，已无法实现成本最小化的目标，实施排污权交易仅是口号而已。

进一步明确排放标准的法律性质地位

排放标准是我国一项行之有效的处于基础地位和具有核心性质的环境保护制度，也是世界各国通行而有效的作法。对于常规污染物(如二氧化硫、氮氧化物、烟尘)的控制，世界发达国家和地区对排放标准的制修订主要是根据技术和经济条件来制定，而发展阶段不同所采用的技术经济条件的尺度也不同。从有利于环境的角度看，现在均采用先进的最佳可行技术(BAT)来制定排放标准。而我国比BAT原则要求还要严格，因为不仅要考虑技术经济条件，而且要考虑环境质量标准。因此，我国的排放标准应该作为也可以作为改善环境质量的主要环保管理手段。排放标准的总体严格对于当前严重环境污染的状况来说是需要的，但过度的严格，如全面实施近零或者超低排放要求会欲速则不达，而且失去了基本的科学性。

排放标准是典型的强制性法规要求，世界各国基本上是称为法律或者法规，对企业排放要求规定明确细致且由法律颁布，如美国的《清洁空气法》有几百页之多。而我国却将排放限值要求称为“标准”授权环境保护行政主管部门颁布。这样的做法，一是与排放标准的法律强制性要求的地位不符;二是与制订要求的要素不符，如经济性和技术性不是环保行政主管部门来决定的;三是与WTO的要求不符，WTO规定的标准虽然有强制性技术法规和推荐性标准之分，但是这些都是对“产品”本身而言的，而排放标准并不是针对“产品”本身，而是针对产品生产过程中的污染物排放行为进行限制的，我国已签订WTO贸易技术壁垒协议，所以不应该将排放限值要求称为“标准”并将其纳入技术标准的范畴，且不应由环保行政主管部门单独制订颁布。

国家排放标准过于严格，地方排放标准难有空间。目前，我国大气污染物排放国家标准过严，而且规定相对简单，基本上没有给地方政府结合各自特点制定标准留下空间。所以如果地方要制定严于国家的排放标准，只能对某些特定行业(如电力)制定以超低为特点的标准，这是不科学的，从全社会角度看也是不合算的。而且由于标准过严，难以实施也加大了执法难度，有可能形成大面积超标排放。虽然从实际来看，超标排放是我国环境污染的根本原因，但是标准如果不合理，超标排放难以客观反映环境污染和环境管理的效果。

排放标准规定中的不细致、不合理之处，造成达标考核方式混乱。《火电厂大气污染物排放标准》没有明确火电厂大气污染物达标考核的形式。实际考核中，有的地方政府按小时均值考核，也有的按4小时均值、日均值、周均值考核的。2014年3月，国家发展改革委、环境保护部印发了《燃煤发电机组环保电价与环保设施运行监管办法》(发改价格[2014]536号)，该文件变相明确了按照浓度小时均值判断是否达标排放，是否享受环保电价和接受处罚等。按小时考核形式要求远严于按日、月均值考核形式。如美国排放标准以30天的滚动平均值来考核，煤矸石机组则是以12个月的滚动平均值进行考核;欧盟按月均值考核，同时规定小时均值不应超标准200%，日均值不超110%。另外，对排放标准使用很不严谨，甚至一些正规文件中也提出燃煤排放标准要达到燃机排放限值，完全没有考虑二者的工艺特性和排放特性，将差别很大的烟气含氧量条件下的限值数据直接用于宽严对比(用于折算的燃煤锅炉、燃天然气的燃机排放的空气过剩系数分别为1.4和3.5)，使谬种流传，科学性丧失殆尽!

排放标准缺乏给予特殊情况下的豁免机制和弹性规定。对国计民生影响重大的电力行业而言，其排放的常规污染物应当在特殊的条件下给予特殊的要求，这也是世界通行做法。应给予企业因承担社会责任、出于公益目的，或遇特大自然灾害和危机时刻，或因无法改变的外部环境如煤质发生重大变化而超标排放污染物情况的豁免原则和弹性机制。如欧盟在大型燃烧装置排放限值的执行中实施弹性机制，规定“环保设施一年内因特殊状况累计可以停运120小时”。

虽然排放标准存在上述问题，但这些问题都是可以解决的，不能因为存在一些问题来否定它在污染控制中的基础与核心作用，或者为了寻找另一种权力而另起炉灶。

完善排污许可证制度

排污许可证应作为衡量企业(或法人)是否依法运行和控制污染物的唯一法定要求，它是以排放标准要求为主体，并将排放标准难以包括且没有包含但是又必须依法要求的内容进行综合、集中体现，是政府对企业污染排放监管上的权力清单、责任清单、负面清单的综合体现，是企业应依法遵守排污要求的集成。企业按排污许可证上的要求排放，不需要再查阅其他环保要求，避免法律依据的模糊性。排污许可证规定外的所有活动，企业可“法无禁止即可为”。需要注意的是，排污许可证需要载明污染物排放口位置、污染物种类、浓度要求(不应是总量)等，更需要载明具体是由哪个环保行政主管部门对企业监管，但是对于具体过程、工艺、设备等由企业自行选择的事项不应予以规定。如美国1990年《清洁空气法》第二次修正案中要求各州在1991年后必须按照联邦环保局有关许可证的规定，制定和实施包括所有空气污染源的许可证规划，目的是把适用于每一污染源的所有联邦和州的管理规定都纳入一个许可文件中，使其成为企业依法排污的百科全书。

慎重实施煤炭消费总量控制

总量是标不是本，污染的本质不是煤炭总量问题，而是排放量和排放方式问题，而排放总量取决于污染治理技术，排放方式取决于布局。

煤炭总量是经济活动的结果而不是前提，经济活动的程度决定了对煤炭的需求，煤炭的生产、进出口等方式总体来说是市场行为。

总量控制+分配的核心是计划手段。在其他方面市场化不断推进，而对能源实施总量控制是不协调的。实践证明，采用总量控制的方法是失败的，因为很难确定科学合理的煤炭总量，更难确定各地区各部门合理的量，最终的结果必然是用计划手段、行政拍脑袋的方式确定，大大增加了行政成本。

会摁下葫芦起了瓢。因为与煤炭总量相关的各种要素比如经济、就业、运输等，与解决环境问题的要素如治理技术、产业结构优化、布局、水资源协调等并不对等一致，所以不是用优化的方法达到最优，总量控制的结果很难从总体上评价是否合算，也可能适得反，如现在很多的工业锅炉和供热锅炉是因为限制供热电厂的发展建成。

煤炭总量控制与环境质量考核的要求不一致。

即使大量放开煤炭的使用又能如何?我想也不会大量使用，而且只要对排放的污染物严格执法，环境就不会有问题。对其他相关制度的建议

取消“三同时”规定。“三同时”没有法律上的意义，在计划经济时期，因为从规划、可研、施工、竣工投产等阶段等都要审查，所以有“三同时”要求，在市场经济下，应根据不同的管理对象采用事先、事中、事后监管的方式，很多环节是企业的自主行为，不必法律规定。

监测数据必须公开。不论是政府还是企业都应当公开环境数据(除必须保密的)，公开是社会监督的基础也是防止造假的利器，是政府决策的科学依据。

排污许可证制度中不对企业的污染技术和设备提出要求。企业的污染技术和设备是企业自主选择的事项，政府应当鼓励企业通过科技创新不断优化环保技术和设备，不应再干预。政府只要管住排放口、污染物种类、排污数量及浓度即可。

监督检查应具有唯一性，政府内部千条线，对企业只能一根针。对企业而言，不论是哪级政府都是政府，对企业的监督应当明确由一家来监督，或者明确只能出示监督证件的机构来监督，防止同一事项多个机关、多个部门监督的情况。政府内部的不同要求应当协调后由一家来执行。

所有的要求必须有相应的法律责任。法律责任是表现法定要求的特征，没有法律责任的要求是鼓励性要求，如总量控制在现行的大气法中是没有相应的法律责任的，实际上很难说是法定的要求。还有对各级政府的监督要求是否落实，法律也应当规定监督部门相应的法律责任。

原标题：王志轩：对能源消耗产生的大气污染防治的建议