PPP立法面临两大关键性难题

10月24日，十八届四中全会闭幕次日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求有关部门积极推广PPP模式(政府与社会资本合作模式)。

近一个月以来，国务院和相关部委在推广PPP模式上频频发声。9月21日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号文)提出推广使用PPP模式后，财政部密集发文，要求大力推广PPP模式，将部分政府债务通过PPP模式转为企业债务。

10月29日，负责PPP立法起草工作的国家发改委在召开的"关于加快法治机关建设"新闻发布会上也表示，将抓紧起草《基础设施与公用事业特许经营法》(即PPP法)并上报国务院。

包括中央财经大学财经研究院院长王雍君在内的多位业内专家分析，面临地方还债高峰和房地产市场颓势拉低经济增速的双重压力，采用PPP模式进行基础设施建设是地方融资和减轻还债压力的可行选择。

但记者获悉，PPP立法目前仍面临两大关键性难题，出台时间也没有明确。虽然财政部在相关的政策保障方面向前迈出了步伐，但是面临过往实践中法律现状、政府信用、能力建设、多头监管等现实障碍，PPP项目实施仍然欠缺程序上的可操作性。

权责争论

记者从参与PPP立法工作的核心人士处获悉，受全国人大法工委委托，国家发改委法规司已于今年2月正式启动了PPP法的起草工作。经多轮调研、研讨和修改，目前形成了第八稿，但仍然面临两大难题：一是和现有法律法规的冲突问题;二是相关部委间的行政权力划分问题。

比如PPP项目投资人的选定程序问题，到底是适用招标投标法还是政府采购法，国家发改委和财政部意见分歧很大。

"国内做PPP项目的基本都是工程公司，对招投标法比较熟悉，对政府采购法不熟。政府采购法涉及到动用国家的钱，监管特别严，地方政府也不愿意用。"一位接近国家发改委的业内人士透露，国家发改委和地方政府更愿意采用招标投标法。

但是财政部更倾向于采用政府采购法，理由是大多数PPP项目需要中央财政和地方财政补贴，政府向社会力量购买公共服务，理应纳入政府采购范围。记者从接近财政部的知情人士处获悉，目前财政部正研究在政府采购法中新增一种专门针对PPP项目的政府采购方式。

北京资略律师事务所合伙人律师徐向东接受记者采访时认为，PPP立法和现行的《土地管理法》等法律法规也存在矛盾之处。中国现行法律规定，经营性土地使用权必须通过招拍挂牌方式获取。而政府在授予特许经营权时，无法确保特许经营权人一定能够获得项目所需的土地使用权。

徐向东说，财政部是落实"允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营"的第一责任人;但由于历史沿革，国家发改委是特许经营改革的第一责任人。并且，交通运输、水利、市政工程等领域PPP项目的审批，还涉及到行业主管部委。

"最难的就是责权利的划分问题，即所谓的条块分割。"上述接近财政部的知情人士透露，财政部曾向国务院法制办申请也作为PPP立法的主体之一，但目前尚未见明确说法。10月9日，财政部还专就PPP立法工作召开过研讨会。

推广之艰

在PPP立法千呼万唤难出台的背景下，财政部在PPP项目政策保障方面向前迈出了步伐。9月23日，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文)，对PPP项目的风险分配、项目的评估论证、合作伙伴的选择、财政支持、项目的绩效评价等PPP立法要点均作了明确规定。

10月28日，财政部又依据国发43号文印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，明确鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，并明确在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过PPP模式和地方政府债券解决后续融资。

记者从地方财政部门获得的一份文件显示，财政部同时于10月下旬下发了《关于报送适宜开展PPP模式项目的通知》，要求各省财政厅在地方融资平台存量项目中选出适宜开展PPP的项目，主要为本身具有一定收益或者有收益但现金流无法全面覆盖项目成本的项目，并从筛选出的项目中再优选15?20个项目书面上报至财政部预算司和金融司。

分析PPP模式的削债能力，清华大学建设管理系教授王守清认为，对于用户完全或部分付费的项目，采用PPP模式是可以减少一些政府债务的，但"不能期望通过PPP解决地方政府债务问题"。

北京大岳咨询公司总经理金永祥认为，地方政府融资平台存量项目中，未开工的项目和已经完工的项目比较容易转成PPP项目，但是量小。在建项目因为责任难以划分，转成PPP项目比较难。上海济邦咨询董事长张燎也认为，在建项目转成PPP项目不容易，因为投资者不容易判断项目资产价值。

王雍君同时分析，地方债纳入预算管理后，主要的融资渠道应该来自于地方债自发自还，PPP模式可以作为一种辅助的融资方式，具体还有很多的不确定性，不太可能成为融资的主要手段。

上海市协力律师事务所高级合伙人周月萍还认为，财政部发布的76号文也有其明显局限。一是效力等级较低，对PPP项目实施的法律保障作用有限;二是对于关系PPP项目实施的投资回报方式、政府承诺、有限追索、终止补偿等重大事项均未涉及，对于PPP项目立项审批、部门协调等各个流程和具体做法也未作规定，仍然欠缺程序上的可操作性。

面临上述瓶颈，PPP模式的推广还有很长的路要走。

原标题：PPP立法难题