深化生态保护补偿制度 发挥政策导向作用

中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出要围绕生态文明建设总体目标，加强同碳达峰、碳中和目标任务衔接，进一步推进生态保护补偿制度建设，发挥生态保护补偿的政策导向作用。生态补偿制度的地位不断上升，生态补偿制度建设有序推进，补偿范围逐步扩大，财政投入不断增加，全社会参与生态环保的积极性显著提高，生态环境质量得到有效改善。

生态补偿制度成为生态环境保护的关键举措，国家多元化生态补偿格局已经建立

生态补偿制度是建立生态文明制度体系、建设生态文明的一项重要举措，也是保持经济社会持续健康发展、加快社会主义现代化建设的一项重要任务。生态保护补偿机制是综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护各相关方利益关系的环境经济政策，有助于促进生态保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性。绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富，但当前绿水青山向金山银山转化的通道尚不畅通，生态保护补偿的目的就是要保护好绿水青山，让受益者付费、保护者得到合理补偿，可有效增加生态产品和服务，是一种可持续的生态产品价值实现路径，有助于实现金山银山和绿水青山的有机统一。

目前，补偿领域已经基本实现禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域与森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿全覆盖。补偿方式由政府主导型逐渐向市场化、多元化转变，积极探索综合运用水权、碳排放权、排污权、碳汇交易等市场化补偿手段。

补偿范围不断扩大，从单领域补偿延伸至综合补偿。流域、森林、草原、湿地、耕地等单领域生态补偿积极推进，重点生态功能区转移支付覆盖范围由2010年的451个拓展到2019年的818个，生态保护红线生态补偿正在积极探索，青海三江源国家公园综合性生态补偿正在探索。流域生态补偿从省内补偿扩展到跨省补偿。2012年新安江启动跨省流域生态补偿试点，随后扩展到九洲江、汀江—韩江、东江、引滦入津、酉水河、赤水河等；2019年，长江经济带酉水、滁河、渌水流域先后建立跨省上下游横向生态补偿机制；2020年，黄河流域生态补偿机制探索建立。

践行“绿水青山就是金山银山”理念，实现生态保护者和受益者良性互动

从改革定位上，落实中央财经委五次会议“全面建立生态补偿制度”要求。具体包括：健全区际利益补偿机制，深化纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。

从补偿主体上，发挥政府主导作用，健全中央财权责任，加大对要素领域森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及重点生态功能区，外溢性明显的重点地区的财政投入并提高标准，提高财政资金使用效率。

从调控手段上，加强生态补偿在生态环境保护考核中的应用，增强监测评价对财政转移的调节功能，补偿资金向生态文明示范区、“两山”实践基地等示范创建倾斜，健全补偿实施效果的奖惩机制。

从补偿方式上，通过创新多样化补偿方式，推动受偿地区增强造血功能，包括合理界定和配置生态环境权利，引导发展生态产业、实施绿色金融，鼓励地方探索对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等资金补偿之外的补偿方式。

从支撑体系上，健全生态服务价值核算规范等技术体系，加强生态环境监测、统计、信息机制与能力建设，推进生态补偿立法工作。

强化生态补偿科技支撑与配套制度，探索多元化、市场化补偿机制

从总体上看，生态补偿工作仍存在一些突出的问题，特别是与党中央有关生态文明建设的要求相比、与实现高质量发展的目标相比，还存在补偿体系不尽健全、补偿手段相对单一、考核奖惩力度偏弱、权利责任划分不够清晰、地方政府和市场主体参与生态保护工作的积极性和主动性有待提高等问题，迫切需要加以改革完善。

探索多元化、市场化补偿机制。一是健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿等制度，合理界定和配置生态环境权利，健全交易平台，引导生态受益者对生态保护者的补偿；二是积极稳妥发展生态产业，建立健全绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享等机制，引导社会投资者对生态保护者的补偿；三是研究推动设立国家绿色发展基金，指导地方设立区域性或地方性基金，将生态补偿作为重点支持领域；四是鼓励地方发行绿色债，指导地方将新增专项债务优先安排用于生态环境保护，每年新增专项债务用于生态环境治理，适当放宽生态功能地区还债期限和额度。

强化生态补偿科技支撑。一是研究制定生态补偿技术指南，提出开展生态补偿的工作程序、技术要求和方法，引导规范地方生态补偿实践。二是开展生态服务价值核算体系研究，推动建立科学规范的生态价值核算方法，科学界定生态补偿的范围及标准，基于目前已有的生态服务价值评估标准，不断完善湿地、流域、海洋、矿产资源等各领域的生态服务价值评估标准，明确补偿标准测算依据。

完善生态补偿配套制度。一是建立健全自然资源资产产权制度，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场交易或自愿协商实现自然资源资产的最优配置，形成归属清晰的自然资源资产产权制度。二是完善监测手段，建立监督机制，建立协作联动机制。三是建立生态补偿政策评估机制，完善评估方法，做好相关基础数据统计，对生态补偿实施动态评估，及时提出资金、项目调整优化方案。四是建立生态补偿考核机制。明确各项任务责任部门，实施年度考核，将生态补偿政策制定、措施落实、管理与评估等工作纳入各部门政绩考核内容。

作者单位：生态环境部环境规划院