解读政府工作报告生态文明建设和碳减排目标：做好融入大文章 把握协同大方向

中国社会科学院生态文明研究所 ：“十四五”生态文明建设开好头起好步

3月5日开幕的十三届全国人大四次会议，李克强总理作政府工作报告，要求准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步。政府工作报告就“十四五”和今年的生态文明建设，做了全面部署。“十四五”的生态文明建设怎么干？记者采访了中国社会科学院生态文明研究所党委书记、研究员杨开忠，所长、研究员张永生，副所长、研究员庄贵阳。

中国环境报：如何理解政府工作报告中对于生态文明建设方面的安排和部署？

杨开忠：促进经济社会发展全面绿色转型，构建国土空间可持续发展格局，持续改善生态环境质量，建设人与自然和谐共生的现代化，实现生态文明建设新进步，是“十四五”时期经济社会发展的重要目标。

政府工作报告在充分肯定2020年我国如期完成污染防治攻坚战主要目标任务、生态文明建设取得重大成就的同时，就“十四五”和今年的生态文明建设做出全面部署。把生态文明建设放在更加突出位置，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，需要系统把握“十四五”时期生态文明建设的战略任务。

一是以创新引领，完善市场导向的绿色技术创新体系，推动能源体系绿色低碳转型，加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，初步形成绿色低碳循环发展的生产体系、流通体系、消费体系，生产生活方式绿色转型取得成效显著。

二是以碳达峰碳中和目标与持续改善环境质量为引领，协同推进减污降碳，实施碳达峰碳中和行动，继续打好污染防治攻坚战，明显降低碳排放强度，持续减少主要污染物排放总量，基本消除重污染天气和城市黑臭水体。

三是以提升生态系统质量和稳定性为引领，山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。实施生物多样性保护重大工程，强化河湖湿地生态保护治理。大规模绿化国土空间，推行草原森林河流湖泊休养生息制度，健全耕地休耕轮作制度，加强气候变暖对承受力脆弱地区影响的管理。

四是以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，健全自然资源资产、产权制度和法律法规，加强自然资源调查评价监测和确权登记，完善资源价格形成机制。推进资源减量化、再使用和再循环，实施国家节水行动，推行垃圾分类、减量化、资源化和废旧物资循环利用。

五是编制实施《全国国土空间规划纲要》，强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用，筑牢国家生态安全屏障，优化形成高质、高效、公平、安全、可持续的国土空间开发保护新格局。

六是以明显改善城乡人居环境为目标，优化人居空间布局，推进城乡生态修复和环境整治，建设升级城乡环境基础设施，建设海绵城市、韧性城市，发展绿色建筑、绿色交通、绿色社区，创建美丽城市、美丽乡村。

七是更加着力流域生态文明建设，完善流域生态文明建设体制机制。严格执行《长江保护法》，制定《黄河保护法》，全面实施黄河流域生态保护高质量发展规划纲要，深入推进流域生态优先、绿色发展。

八是以市场为导向，强化企业主体作用，健全绿色交易市场机制、绿色收费价格机制、绿色金融财税制度，完善绿色标准、绿色认证、统计监测制度和绿色法律法规，形成生态文明领域统筹协调机制，提高生态文明建设治理能力和治理体系现代化水平。

中国环境报：政府工作报告对十九届五中全会确定的“建设人与自然和谐共生的现代化”这一目标有哪些更深刻的阐释？

张永生：“十四五”时期是全面开启社会主义现代化建设新征程的重要机遇期。我国现代化有五个重要特征，即超大规模人口、共同富裕、物质文明与精神文明、人与自然和谐共生、和平发展等。其中，“建设人与自然和谐共生的现代化”，是其他几个现代化特征实现的重要基础。

“十四五”规划纲要和政府工作报告，是对党的十九大和十九届五中全会确定的这一目标的具体贯彻。建设人与自然和谐共生的现代化，必须从推动工业文明向生态文明范式转型的高度进行理解和贯彻。

中国要建设的现代化，不是发达国家目前现代化的简单翻版，而是可持续的现代化。工业革命后建立的传统工业化模式前所未有地推动了人类文明进程，但带来了生态环境危机。这种危机背后，是发展理念和发展方式的危机。不可持续的发展模式背后，一定有其发展理念的根源。在传统工业文明下，在“人与商品”狭窄视野下追求人类物质利益最大化，生产和消费的双重扩张往往与人类福祉提高发生背离，导致发展的目的与手段本末倒置。虽然带来物质财富生产力的跃升，但必然会破坏“人与自然”的关系，进而带来危机。正如恩格斯所指出的，“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”基于此，无论是发达国家还是发展中国家，都应该彻底进行绿色转型，建立新的“人与自然和谐共生”的现代化。

“人与自然和谐共生”看起来是一个环境问题，其实质是生产生活方式的自我革命。我们提出要“促进经济社会全面绿色转型”，就是要实现经济、社会、政治、文化等领域的全方位立体式系统化绿色变革。习近平总书记提出把生态文明建设融入政治建设、经济建设、社会建设和文化建设，“融入”是活的灵魂；在全国生态环境保护大会上，他提出“加快构建生态文明体系”，要求加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系，以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。这都表明，在发展理念和实践上，中国已经彻底摒弃了“先污染、后治理”的传统发展理念和发展模式，进入人与自然和谐共生的社会主义现代化新时代。

实现“人与自然和谐共生”的现代化，“十四五”规划从四个方面进行具体部署：一是加快推动绿色低碳发展；二是持续改善环境质量；三是提升生态系统治理和稳定性；四是全面提高资源利用效率。“十三五”在环境保护方面取得了很大成绩。我们深信，“十四五”会采取更大力度的措施，取得更大的成绩。

中国环境报：如何更好地理解政府工作报告再次强调的“协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护”？如何更好地促进绿色发展？

庄贵阳：今年是中国共产党建党100周年，也是“十四五”规划开局之年。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军之际，2021年政府工作报告很好地贯彻了党的十九届五中全会和中央经济工作会议精神，以推动高质量发展为主题，以习近平生态文明思想为指引，力求绿色发展取得成效，彰显生态文明建设的新进步。

作为2020年唯一实现经济正增长的主要经济体，中国担负引领世界经济“绿色复苏”的大国重任。中国的“十四五”规划也被看作是中国如何发展、实现怎样的发展的风向标。“十四五”时期，“构建国内国际经济双循环格局”成为中国经济中长期发展的主线。必须深刻认识到，加强生态文明建设是保障经济社会持续高质量发展的重要前提，生态文明建设的走向对经济社会的发展方向具有基础性影响。可以说，建设人与自然和谐共生的现代化，推动生态文明建设实现新进步，既是生态环境领域高质量发展的目标愿景，也是“十四五”时期实现高质量发展的内在要求。基于此，必须保持加强生态文明建设的战略定力，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，深入实施可持续发展战略，以碳达峰碳中和目标为导向，完善生态文明领域统筹协调机制，促进经济社会发展全面绿色转型。

当前，从全国层面看，沿袭传统发展模式和路径的惯性依然存在，“绿水青山就是金山银山”转化通道有待进一步打通。“十四五”期间，要进一步打通“绿水青山”向“金山银山”的转换通道，探索生态产品价值实现的机制，大力培育绿色增长点。

从全球视野看，政府工作报告提出，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18％，持续改善生态环境质量，以实际行动为全球应对气候变化作出应有贡献。随着气候变化治理和生态文明建设的不断推进，我国在控制温室气体排放、生态环境治理等方面制定了一系列战略目标。2030年前碳排放达峰、2060年碳中和目标愿景的提出将中国的绿色发展之路提升到新的高度，成为中国未来数十年内社会经济发展的主基调之一。基于此，也必须在统筹国内国际两个格局中实现绿色发展，建设美丽中国和美丽世界。

国务院发展研究中心周宏春：做好协同控制，挖掘碳循环潜力

3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中阐述了“十四五”时期目标任务及2021年工作要求，其中强调优化产业结构和能源结构，提出2021年和“十四五”期间，单位国内生产总值能耗分别降低3%和13.5%，“十四五”二氧化碳排放降低18%的目标。优化产业结构和能源结构有哪些具体举措？如何理解政府工作报告中提出的降耗减排目标？记者采访了国务院发展研究中心研究员周宏春。

中国环境报：近年来，我国产业结构和能源结构呈现出怎样的特征和变化？下一步，优化产业结构和能源结构的切入点在哪些领域？

周宏春：近年来，我国产业结构主要在几个方面实现了升级。一是现有工业的技术水平、产品装备等都得以改造升级。二是战略型新兴产业迅速发展，以5G为代表的新一代信息技术成为新的重要增长点。三是从2013年以后，我国第三产业占GDP的比重首次超过第二产业；2015年以后，我国第三产业增加值占国内生产总值的比重超过了50%。新冠肺炎疫情期间，出现了线上线下消费结合的新消费趋势和新业态。总体来看，消费占GDP的比重增加了，新技术、战略性新兴产业发展很快，新的业态不断形成。

近年来，我国能源结构调整的趋势也是非常清晰的。一是以煤炭为代表的传统能源占能源消费比重每年下降1个百分点以上。二是太阳能、风能等新能源，以及非化石能源增速加快，总体向着新能源和可再生能源的方向发展。党的十八大以来，我国加大生态文明建设力度，增加财政投入，特别是在2018年习近平生态文明思想正式形成了。在全党全国人民的共同努力下，环境质量明显改善，人民群众最大的感受是蓝天变多了，河水变清了，环境更加宜居了。我国生态质量改善的质量和规模也被国际社会普遍认可。

此外，发展方式转变在加快。具体而言，国家在政策措施上已经形成几条比较成熟的经验，包括通过提高能效、提高环境标准、保障安全发展、提高产品质量等四个途径。产业结构和能源结构调整是一个漫长过程，要用发展的办法协同解决资源能源效率提高、污染物排放下降、二氧化碳排放下降的问题。要转变认识，正确认识到节能已经不是原来的节约能耗含义，而是要提高效率，从宏观上做好发展与保护的协同，从微观上推动颠覆性技术的创新和进步。

中国环境报：政府工作报告提出，在今年发展主要预期目标中，单位国内生产总值能耗降低3%左右。“十四五”单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。怎样理解这样的目标？实现这些目标有哪些具体路径？

周宏春：国家从“十一五”之后就把单位国内生产总值能消指标纳入约束性指标。考虑到多年来的工作推进、政策措施的促进，边际效益在递减，进一步降低能耗强度难度加大，需要行业技术进步，政策法规完善和制度创新，确定2021年降低3%的目标是符合客观规律的。而13.5%的目标不是用3乘以5简单得出的，而是通过年度降低比例关系折算得出。

而二氧化碳排放降低18%的目标中，涵盖了节能、新能源、碳汇等方面的作用，是整合多方面数据得出的，具体到地方指标也和经济结构、能源结构、公众消费等密切相关。这也提示我们，降低二氧化碳可以从能源结构调整、碳汇、二氧化碳利用等途径来实现。重要的途径可以从以下四方面入手，一是发展氢能，二是发展新能源，三是发展碳汇产业，四是从国际上新提出来的二氧化碳捕集和利用技术（CCU）入手，延伸做强碳循环经济。

其中，碳循环经济是值得关注的新领域。通过二氧化碳捕集和利用技术，可以把发电、工业生产等过程中排放的二氧化碳工业收集起来，通过净化之后加以综合利用。碳循环经济在循环经济“减量、再用、循环”的原则基础上，再加上“去除”，通过发展产业的途径实现了二氧化碳的变废为宝。

比如，通过把工业排放的二氧化收集、净化后用于生产炭基肥料发展富碳农业，可以提高作物品质，可以让土壤增加吸收、保存二氧化碳的能力。在鄂尔多斯调研时我们发现有一种做法，就是把一种枯死的树或树枝砍下来后做生物质发电原料，把发电产生的烟气收集起来通过净化引到水塘里，用来养殖螺旋藻。这样的模式真正实现了循环利用、变废为宝。碳循环经济值得国内认真研究、总结经验，通过技术进步来降低碳排放强度，在应对气候变化中利用中国智慧探索形成中国模式。

中国环境报：怎样理解和处理好优化产业结构和能源结构、降耗减碳、污染防治之间的关系？怎样转化为具体行动？

周宏春：产业结构、能源结构与污染物以及二氧化碳排放强度密切相关。换句话说，能源、污染物和二氧化碳是同一源头。未来我国在降低二氧化碳、碳循环利用上还有很大潜力。应当以碳达峰、碳中和作为约束性指标，来推动优化产业结构、能源结构的系统工程，从而对过去粗放的、不考虑二氧化碳排放的发展方式进行变革，从源头上对生态环境保护起到促进作用。

实际上，降低二氧化碳和工业污染物排放是可以协同的。这次政府工作报告提出的2021年目标，实际上与2020年12月16日至18日中央经济工作会议提出的八项重点任务安排是一致的，是再次重申和进一步阐述。中央经济工作会议提出“减污降碳协同”，其中的内在逻辑和具体途径在于，一是可以通过提高能源转化效率减少污染物排放。比如，将发电余热用在供暖上，热效率可以提高30%-50%。二是污染物治理的一体化，也就是实现除尘、脱硫、脱硝、脱汞等一体治理，也包括降低二氧化碳、氨氮等的排放在内，从而可以起到降低能耗、提高效率的作用。三是促进物质循环利用，也就是发展再生资源产业。四是前面提到的发展碳循环经济。这些途径需要未来在制定实施方案中加以统筹。

协同的一个重要抓手是在工业园区实现上述统筹。工业园区可以做到三个层面的协同，最高层面是发展与保护的协同，其次是实现节地、节能、节水，减少材料使用、减少污染物排放、减少二氧化碳排放这“三节三减”的协同，最后一个是减少污染物和减少二氧化碳的协同。具体工具可以施行清洁生产，对排放污染物、物料存放、对二氧化碳排放进行盘查核算。最简单的做法是通过企业台账对进料、排放情况做每天的记录、统计，实现简单化操作和有效控制。同样，在碳达峰行动方案中，既要有理论高度，更要重视可操作性，这样政策才能有效落地、转化为具体行动。

昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰：为中国实现碳达峰碳中和设置了重要的阶段性目标

3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中阐述了“十四五”时期主要目标任务及2021年具体工作要求，提出加快发展方式绿色转型，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。这对于中国实现碳达峰、碳中和目标，有哪些重要意义？记者采访了昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰。

中国环境报：《政府工作报告》中介绍“十四五”时期主要目标任务时提到两个数字，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%，这对于中国实现碳达峰、碳中和目标，有哪些重要意义？

张俊杰：13.5%和18%分别代表了“十四五”时期能耗强度和碳排放强度两大目标。这两大目标的提出，为中国实现碳达峰、碳中和设置了重要的阶段性目标。

在过去20年里，中国温室气体排放增长速度不断下降。2000年-2009年，中国温室气体排放年均增长9.2%，在2010年-2019年期间，这一速度下降到了3%左右。而在13.5%、18%这两大目标的约束下，“十四五”期间的碳排放增长速度还需要进一步放缓，这将是一个非常大的挑战。

两大目标的实现与经济增长是息息相关的。经济增长速度越快，产业结构调整与技术进步也会越快，碳排放强度也能够快速下降。但是随着中国经济进入新常态，经济增长速度逐步进入比较温和的区间，强度目标带来的压力将会日益突出。

强度目标背后隐含的是总量目标。以实现“十四五”期间碳排放强度下降18%为例，如果在此期间中国国内生产总值年均增长6%，那么碳排放总量年均增长必须低于2%；如果经济增长年均速度降到4%，那么碳排放总量在“十四五”时期就没有增长的空间了。这也就是说，经济发展越好，就越容易实现强度目标；经济增速下降，强度目标下的碳减排压力就越大。在经济增长极端不利的情况下，我们甚至有可能会被迫面临削减碳排放总量以实现排放强度目标的困境。

中国环境报：今年1月1日起，全国碳市场第1个履约周期正式启动。在您看来，为实现“单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%”这两大目标任务，全国碳市场能发挥什么样的作用？如何发挥？

张俊杰：全国碳市场应当在实现能耗强度与碳排放强度两大目标中发挥核心政策工具的作用。

长期以来，中国的应对气候变化政策主要依赖于能源、环境、产业等政策发挥的协同效应，逐渐形成了“搭便车”式的政策结构。但是协同性政策并非专门针对碳排放管控而设计。随着国家持续提升应对气候变化的雄心，协同性政策剩余减排差距将会逐渐扩大，无法满足国家的中长期减排需求。在这种情况下，专门针对温室气体减排的碳市场可以成为中国气候治理的主导性政策手段。

碳市场可以起到两大重要作用。首先，碳市场提供了显性的碳价信号，能够引导市场主体优化气候容量资源的配置。其次，碳市场中的配额交易，使得不同减排主体的边际减排成本趋于相等，有助于以最小社会成本实现既定的碳排放目标。

碳市场提供了灵活的激励机制，从而最大程度降低温室气体管控对经济的影响。碳价不仅能够激励生产者将碳排放因素纳入要素投入与工艺技术选择的考量中，也能激励消费者在选择商品和服务的过程中考虑碳排放，并且能够激励技术创新，诱发对气候友好的技术变迁。总的来说，碳市场可以为市场机制在气候变化领域发挥作用提供集约的信息基础。

为了充分发挥全国碳市场的作用，首先应当完善全国碳市场的产权制度建设和市场机制建设，以保证碳市场的活力。在产权制度建设方面，全国碳市场应进一步明确碳排放权的资产属性。在市场机制建设方面，全国碳市场应当利用拍卖等手段来激活一级市场，在免费分配的同时，增强碳市场的价格发现能力。其次，全国碳市场也应该考虑借助碳金融工具来活跃二级市场。金融工具，尤其是碳期货、碳期权与碳远期等金融交易工具可以增加市场交易主体，降低交易成本，对提升市场活跃度有重要意义。

中国环境报：《政府工作报告》中提到今年工作时，围绕扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，提出了一些具体任务，比如制定2030年前碳排放达峰行动方案、优化产业结构和能源结构等，您是如何理解的？该如何落地，您有哪些建议？

张俊杰：针对碳达峰、碳中和提出的各项具体任务，体现了国家倡导法治化与市场化两大原则来应对气候变化。

制定2030年前碳排放达峰行动方案，具有重要的意义。首先，碳排放达峰的成效在很大程度上取决于地方政府执行中央应对气候变化战略的力度。通过行动方案可以明确地方政府的责任，通过碳排放目标与实施蓝图，让应对气候变化行动有法可依、有据可查。其次，行动方案规划减排路线图，通过渐进的方式提高温室气体管制强度，能够给市场主体以充分的适应与调整机会，避免低碳转型使高碳行业与相关从业人员陷入困境。

温室气体排放主要取决于经济总量、产业结构与效率、能源结构三大因素。在中国经济持续发展的前提下，必须通过优化产业结构提高能效降低对高碳产业和高碳基础设施的依赖，以及通过优化能源结构减少对化石燃料的依赖。除了可再生能源外，也强调了煤炭清洁高效利用与核电，应当是在长远气候目标与中国能源资源禀赋的现实之间做的一项权衡。

《政府工作报告》大力倡导了应对气候变化的市场化手段，除了碳市场，还提出了所得税优惠、用能权交易市场、绿色金融三大基于市场的政策工具。充分利用市场化的手段来促进碳减排与社会经济协调发展，这与对环境污染问题的治理有很大不同。