“十四五”时期“无废城市”试点建设宏观研究

“十四五”时期既是“无废城市”建设的试点探索期，也是即将在全国范围内全面推广“无废城市”建设的过渡时期。“十四五”时期，如何进一步做好“无废城市”试点建设工作至关重要。本文全面总结了首批“无废城市”试点建设取得的成绩和面临的问题，根据国家经济高质量发展和提高固体废物治理能力等新要求，从深度、广度和融合度三个方面提出“十四五”时期“无废城市”试点建设的发展方向。最后本文提出制定《“十四五”无废城市试点实施方案》，谋划启动第二批“无废城市”试点，建立国家级“无废城市”试点交流平台等具体措施建议。

我国正处于从工业文明向生态文明迈进的历史阶段，仍有许多生态问题亟待解决。近年来，国家把固体废物污染防治摆在生态文明建设的突出位置，“无废城市”试点建设成为重要抓手。为此，国家专门出台了《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称“试点方案”），筛选“11＋5”个城市和地区作为“无废城市”建设试点的首批试点，拟形成一批可复制、可推广的示范模式，为最终实现“无废社会”打下基础。“无废城市”和“无废社会”建设是一项艰巨的事业，需要长期坚持不懈的努力。2021年是“十四五”规划的开局之年，进一步做好“无废城市”试点建设工作显得尤为迫切。为此，本文拟全面总结首批“无废城市”建设试点取得的成绩和面临的主要问题，根据新时期对“无废城市”试点建设的新要求，提出“十四五”时期“无废城市”试点建设的方向，为从“无废城市”试点建设逐步走向“无废社会”提供宏观的战略思考。

首批试点城市取得的阶段成果和存在的主要问题

自试点方案出台以来，国家有关部门根据经济社会发展的不同阶段、不同的地理位置以及侧重的固体废物种类不同等因素，筛选了全国“11＋5”个城市和地区作为首批试点，试点周期为两年。在此阶段，国家有关部门加强统筹协调，强化顶层设计，先后出台了《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》等规章制度，为试点工作提供了有力指导。同时，为了解决试点工作中遇到的各类问题，专门成立了专题调研组和技术帮扶组实施精准帮扶，通过多措并举，进一步压实地方责任，对标各地试点方案狠抓落实。在此过程中，国家通过各种途径宣传普及“无废”理念，动员各界支持参与，初步营造了良好氛围。

首批试点城市取得的阶段成果

在国家自上而下的推动下，各试点城市和地区积极将“无废城市”建设与本地经济社会高质量发展相融合，与解决本地突出矛盾相结合，与提升城市整体管理水平相结合，自下而上形成合力。经过近两年的努力，试点工作取得了阶段性进展。

一是对标试点实施方案各项指标，基本完成原定各项任务。“无废城市”试点重点面向城市固体废物（“城市矿山”）、乡村废物和工业固体废物（含危险废物）等几大类固体废物，通过创新生产方式和生活方式，不断创新模式，实行精细化管理，最终实现资源、环境、经济和社会共赢。在编制试点实施方案时，试点城市和地区面向几大类固体废物，结合本地实际经济社会发展情况，提出了多项考核指标。总的来讲，在城市固体废物方面，以源头减量优先，初步建立了分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的垃圾回收处理体系，促使产业链条进一步向深加工延伸，初步构建了较为完整的再生资源加工利用产业链条。在工业固体废物方面，将工业固体废物利用处置与工业绿色发展和高质量发展充分融合，不断优化产业结构、提升产业发展水平，同时加快解决历史遗留问题，为推动工业固体废物贮存处置零增长探索路径。在乡村废物方面，将主要农林废弃物和粪污等废弃物利用与美丽乡村建设、现代农业模式建设充分融合，初步建立了乡村废物的多级综合利用模式。总体来讲，通过不断优化生产模式，推动公众形成绿色生活方式，指标落实情况较好，初步构建起固体废物分类资源化利用体系。

二是初步总结凝练出一批可复制、可推广的示范模式和创新做法。“无废城市”的核心目标是通过试点工作，探索出固体废物处置和利用模式，在全国范围内复制和推广。试点城市和地区将“无废城市”建设与本地经济社会发展有机融合，初步总结出一些具有示范意义的创新模式。例如，包头“传统产业转型升级＋工业余热余压利用＋沉陷区光伏发电相结合的工业固体废物源头减量模式”，瑞金“依托特色产业开展种养循环农业示范，推行种养平衡、绿色生态发展模式”，北京经开区“生态＋绿色＋产业升级打造工业园区绿色发展模式”，西宁“农业残膜废弃物回收利用模式”和“甘河工业园区危险废物循环化利用及闭环式管理模式”，盘锦“整县推进畜禽粪污资源化利用模式”和“城乡固体废物一体化、全过程、精细化大环卫模式”，徐州“工业源危险废物‘闭环式’全覆盖监管模式”，许昌“再生资源产业集聚和高质量发展模式”和“水泥窑协同处置固体废物综合利用模式”，三亚“循环经济产业园统筹城市固体废物处置设施建设，破解邻避效应”，重庆“医疗废物集中无害化处置模式”等。

三是广泛开展“无废”宣传教育，激发广大市民的意识和热情，营造了良好的社会氛围。试点城市和地区都很重视“无废”的宣传和教育，引导居民做好垃圾分类，倡导绿色低碳和文明健康的生活方式和消费模式，努力实现全民参与，共建共享。例如，雄安新区树立“教育先行，从娃娃抓起”理念，编制“无废城市”地方教材，将“无废城市”理念全面纳入新区的教育体系贯穿学前教育3年、基础教育12年的全过程，以小手拉大手，全民动员，全员参与，全民监督，共建共享良好社会氛围。瑞金通过在本地新闻电视台《瑞金新闻》中开设“无废城市 绿色发展”专栏、编制《中央苏区厉行节约优良作风史料汇编》等方式，引导广大市民群众树立“无废城市”新理念。其他试点城市和地区也通过报纸、电台、电视台、微博和微信等各种手段向民众普及“无废”理念，号召人人参与，取得了不错的效果。

试点工作存在的主要问题

与此同时，在试点工作推进中也还存在一些问题，主要表现为以下三个方面。一是试点城市和地区的任务与考核指标不太匹配，完全达标存在困难。“无废城市”试点在我国是首次开展，有些试点城市和地区对本地固体废物情况估计乐观，导致其提出的任务或指标过高。同时，受新冠肺炎疫情和经济下行的双重影响，部分试点城市的任务和项目存在不同程度的滞后，导致对“无废城市”试点建设的信心不足，影响试点城市建设。二是缺乏省内跨区域和跨省域生态补偿和利益共赢等良性机制。由于试点城市和地区主要是在地级市或以下的区域进行试点，而有些问题单靠各城市或各部门自身的力量难以有效解决，而各省域范围内城市之间，以及省域之间的固体废物管理协调不足、缺乏联动。三是缺乏固体废物、废气和废水协同处理机制。“无废城市”试点重在解决固体废物问题，而城市是一个整体，无论固体废物防治、废气防治还是废水防治都只是城市污染治理的一部分，在实际治理中存在很多交叉，在实际工作中需要加以统筹实施。为此，在“十四五”时期，应针对战略目标和实际存在的问题提前谋划布局。

新时期试点城市发展面临的新要求

面对国内外新形势，国家提出将“无废城市”建设试点工作与推动经济高质量发展有机统一，不断提高固体废物治理能力，扎实做好试点城市（含农村）固体废物资源化利用的落地，全面达到考核指标，使人民群众真正有获得感，这对“无废城市”试点建设提出了新的更高要求。

法律法规的新要求

为了保护和改善生态环境，更好防治固体废物污染环境，2020年4月，国家在1996年施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的基础上进行了第二次修订（简称“新固废法”），并于9月开始正式施行。在新固废法中，特别强调省、自治区、直辖市之间可以协商建立跨行政区域固体废物污染环境的联防联控机制，统筹规划制定、设施建设、固体废物转移等工作。同时，新固废法对工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾、农业固体废物和危险废物等各类固体废物分门别类进行了详细规定，做到对各类固体废物全覆盖。为了切实做好危险废物环境管理工作，国家于2019年专门出台了《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防控能力的指导意见》，聚焦重点地区和重点行业，围绕打好污染防治攻坚战，着力提升危险废物“三个能力”，要求2020年年底前，长三角地区（包括上海市、江苏省、浙江省）及“无废城市”建设试点城市率先实现；2022年年底前，珠三角、京津冀和长江经济带其他地区提前实现。强调要做好各类危险废物的监管，建立省域内能力总体匹配、省域间协同合作、特殊类别全国统筹的危险废物处置体系。可以看出，新的法律法规根据当前和今后我国固体废物面临的实际情况，要求做到各类固体废物全覆盖，省内、省域间和区域间协同配合，为固体废物处置指明了新的发展方向。

区域发展战略的新要求

党的十九大报告明确提出要实施区域协调发展战略，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，要以较少的国土空间聚集较多的人口和要素，形成较大产出，有效提升空间资源利用效率。近年来，国家也先后出台了《京津冀协同发展规划纲要》《成渝城市群发展规划》《中原城市群发展规划》《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等一系列规划纲要和意见，为区域发展奠定了坚实基础。但是，城市群人口和产业集聚，资源消耗与污染排放量大，区域发展与资源环境的矛盾凸显，越来越多城市群区域进入复杂的结构性、压缩性、复合性、区域性环境污染阶段，城市群发展面临着严重的资源环境约束。因此，推进资源全面节约和循环利用、保护生态环境成为我国城市群规划与发展的重要目标。然而，区域内存在固体废物处理处置设施建设分散，多源固体废物产排量与设施处置能力空间不平衡、种类不匹配，跨区域转移和协作处置困难重重，各地设施处理能力与再生资源市场难以统筹优化等各种问题。区域发展战略和布局既为固体废物的区域协调处理指明了方向，也提出了新的要求。

省域发展的新要求

在全国有关市级、县级和区级层面的“无废城市”建设搞得如火如荼之际，吉林省和浙江省等地方深刻认识到“无废城市”建设的重大意义，先后出台了《吉林省“无废城市”建设工作方案（征求意见稿）》和《浙江省全域“无废城市”建设工作方案》，决定在全省（省域）开展“无废城市”建设工作。省域层面的“无废城市”建设将把生态文明建设摆在突出重要位置进行谋划部署，在试点城市建设的基础上，将全域“无废城市”建设作为提升生态环境质量的重要突破口，并与高质量发展结合起来。利用省内城市间资源可调配的优势，积极探索省内跨区域固体废物协调机制，高效率解决固体废物问题。同时，充分利用大数据和人工智能等新一代信息技术，着力构建固体废物治理“一张网”，着力打造固体废物监管“一条链”。这既为“无废城市”和智慧城市融合发展提供了机遇，也对“无废城市”试点建设提出了新要求。

“十四五”时期“无废城市”试点的发展方向

“十四五”期间是“无废城市”建设试点探索期，要形成一批具有典型带头示范作用的“无废城市”综合管理制度和建设模式，“无废”理念初步形成。为此，要把握好发展方向。本文认为可以从广度、深度和融合度三个方面进行把握理解。

一是广度。首先，在城市、省域和跨区域不同层面次第铺开“无废城市”建设。在首批“11＋5”个城市和地区试点建设的基础上，凝练选择出具有代表性和特色的城市和地区作为后续“无废城市”试点，并将此作为工作的重中之重；在试点城市的基础上逐步推广，开展省域试点研究。结合省份的意愿和基础，选择典型省份梳理省域层面固体废物处理中存在的问题，分析不同省域的障碍与优势，总结典型省域“无废城市”建设模式；结合我国区域发展战略和优势，以京津冀、长三角、成渝、粤港澳大湾区等城市群为典型区域，梳理固体废物产排现状、固体废物管理工作成效及存在问题，围绕“无废城市”建设目标，探索协同推进跨区域“无废城市”建设的典型路径和模式。其次，在试点工作中全面探索各种类别固体废物的处理路径和模式。首批“11＋5”个城市和地区试点对有些类别的固体废物处理模式做了有益的探索，但由于固体废物种类繁多，还没有覆盖到所有类别，后续试点中要逐步进行全覆盖。最后，探索废水、废气和固体废物协同处理的路径和模式。全力打好“蓝天、碧水、净土”三大保卫战，在此基础上坚持治废、治气和治水一起抓，构建“大无废”格局。

二是深度。首先，积极开展“无废城市”试点工作的成效评估和成果凝练，在重点领域形成可复制和可推广的模式和路径。首批“11＋5”个城市和地区取得了很多好的经验和特色做法，但我国地域广阔，各地差别较大，需要深入开展工作将试点城市取得的成果因地制宜进行推广。同时，因为试点时间较短，首批试点城市和地区的模式和做法也值得进一步深入探索。其次，深挖同种类别固体废物的处理模式和路径。同种类别的固体废物有不同的处理模式，即使某种处理模式在试点城市取得成功，但不一定完全适合其他城市。因此在后续试点工作中，要积极探索和比较不同模式的优劣势，真正探索出适合不同场景下的处理模式。最后，进一步积极探索“无废细胞”的建设。“无废城市”建设是一个系统工程，在搭建好顶层设计和总体方案后，“无废细胞”建设工作就意义重大。部分首批试点城市和地区已经对此做了很多有益的探索，取得了较好的效果，在后续工作中还需进一步挖掘更多的“无废细胞”，使得“无废”理念深入到每个人的方方面面。

三是融合度。当前，随着大数据、“互联网＋”和人工智能等新一代信息技术飞速发展，各地积极开展智慧城市试点，拟通过科学运筹城市的物理空间、人类社会空间和网络信息空间，巧妙汇聚城市市民、企业和政府智慧，深化调度城市综合资源，优化发展城市经济、建设和管理，持续提高城市发展与市民生活水平，更好地服务市民的当前与未来。在后续的“无废城市”试点建设中，要充分利用新一代信息技术，主动与智慧城市建设相融合，将与固体废物分类、收集、转运、处理、资源化、收费等相关的部门、企业和社区相连接，构建固体废物智能化和精细化监管平台，使固体废物的大数据管理成为“城市大脑”的组成部分。同时，城市作为一个整体，在规划和发展中还应兼顾考虑各个方面，将低碳城市试点和海绵城市试点等理念也融合进来，“希望落到一个城市中是一键式的，都是有利于节能减排、社会治理和提高公民素质的”。

“十四五”时期“无废城市”试点建设的措施建议

建议出台《“十四五”“无废城市”试点实施方案》

“十四五”时期既是在全社会初步形成“无废”理念的试点探索期，也是“无废城市”试点模式在全国范围内推广的过渡时期，出台引领全社会探索和践行“无废”理念的实施方案至关重要。《“十四五”“无废城市”试点实施方案》应充分与国家“十四五”规划、区域发展战略和地方规划相融合，明确将“十四五”时期定位为试点探索期，提出“形成一批具有典型带头示范作用的‘无废城市’综合管理制度和建设模式，固体废物产生量增长率与经济增长率相对脱钩，各类固体废物填埋处置总量保持稳定甚至下降，固体废物产生量和贮存量开始进入下行通道，‘无废’理念初步形成”等战略目标，明确“无废城市”建设的总体任务，创新体制和机制协调各界各部门形成合力，部署工程科技攻关项目等。

谋划启动第二批“无废城市”试点

在评价、验收和推广首批试点城市和地区模式的基础上，提前谋划布局启动第二批“无废城市”试点。建议第二批“无废城市”试点延续和深化首批试点建设工作；对标《“十四五”“无废城市”试点实施方案》总体要求和目标，查漏补缺，有针对性地选择和部署第二批城市试点和省域、跨区域的协调联动探索；在目前法律法规框架下，针对我国固体废物存在的突出问题，建立健全政策体系；建立健全标准体系，解决标准缺失、老化甚至空白问题；在首批试点建设的经验基础上，结合本地实际情况，探索建立差异化的考核和绩效评价体系。

建立国家级“无废城市”试点交流平台

目前，国家相关部委之间已经成立了部际协调小组，同时还成立了建设试点专家委员会和对口帮扶组，这对部门之间的协调和从上到下的指导起到了积极作用，但试点城市之间的交流还不充分。随着首批试点城市新模式和新做法的总结和推广，以及后续越来越多试点城市的不断加入，迫切需要建立一个国家级的试点城市间交流平台，及时交流先进技术和管理经验，甚至进行产业对接和模式推广，进一步提高“无废城市”建设的效率。

作者介绍

刘晓龙:清华大学社会科学学院博士生，中国工程院战略咨询中心副处长

姜玲玲:中国工程院战略咨询中心

葛琴:中国工程院战略咨询中心

崔磊磊:中国工程物理研究院

李彬:清华大学社会科学学院教授

杜祥琬:中国工程院院士

（载于《环境保护》2021年第01期）文献来源：刘晓龙, 姜玲玲, 葛琴, 等.“十四五”时期“无废城市”试点建设宏观研究[J]. 环境保护, 2021, 49(1): 37-41.