【摘要】为落实《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》相关要求,本文基于全国固体废物信息管理系统,在研究梳理我国危险废物跨省转移现状和国内外相关管理案例的基础上,提出了推动危险废物利用处置跨区域合作建议。研究表明,近年来跨省转移的危险废物以废容器/包装物、有色金属采选和冶炼废物、精(蒸)馏残渣、表面处理废物、含铅废物、废催化剂为主。跨省转移的危险废物中75%进行了综合利用。国外危险废物处置设施按市场化进行区位分布,区域间转移不需审批。我国可通过破除跨区域合作行政壁垒、建立跨区域联防联控机制、完善经济补偿政策、强化信息公开和社会监督等措施推进跨区域合作。
【关键词】危险废物；跨区域合作；转移；利用处置
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)第七十六条提出“相邻省、自治区、直辖市之间可以开展区域合作,统筹建设区域性危险废物集中处置设施、场所”。由于我国不同区域人口、产业结构和经济发展水平不同,危险废物的产生种类和数量以及危险废物利用处置能力存在较大差异,对于危险废物利用处置能力不足的地区,需通过跨区域合作实现危险废物无害化利用处置。
危险废物利用处置跨区域合作,有利于人员、物资、技术和资金等生产要素在全国范围优化配置,有利于实现产业的合理布局和规模化发展,促进行业高质量发展。危险废物利用处置资源应遵循市场规律,理想竞争状态下的自由市场制度能够达到“优胜劣汰”效果,让有技术、有意愿、有资金的企业在市场中发挥作用,进而推进危险废物利用处置行业规模化、专业化发展,促进危险废物利用处置能力结构优化。我国部分具有特殊水文地质条件的地区,如贵州、广西等喀斯特地貌地区,不适合大规模开展危险废物填埋处置,应该允许通过跨区域合作将危险废物合法转移。此外,废铅蓄电池生产者责任延伸制等危险废物政策的落实,对危险废物利用处置全国“一盘棋”提出了新的要求。我国可通过建立跨区域合作环境监管机制、完善经济补偿政策、强化信息公开和社会监督等措施推进危险废物利用处置跨区域合作。
本文研究了我国危险废物利用处置跨区域合作现状,在分析国内外危险废物利用处置跨区域合作案例和经验的基础上,提出了我国危险废物利用处置跨区域合作的建议,以期为《固体废物污染环境防治法》修订实施后,完善相关管理政策提供参考。
1.研究方法
1.1 资料收集整理
本研究依托全国固体废物信息管理系统收集了近年来全国危险废物跨省转移联单,从转移联单中对各省区市危险废物跨省转移量、废物类别、利用处置方式、外运目的地等进行了统计分析。
1.2 数学统计方法
分析选用数据为危险废物跨省转移量、废物类别、利用处置方式、外运目的地;使用EXCEL、Gephi进行绘图分析。
2.我国危险废物跨省转移现状
2.1 危险废物跨省转移总体情况
2019年全国共跨省转移189万吨危险废物,占危险废物利用处置总量的5%。危险废物产生量、利用处置能力的区域分布以及价格等市场因素对不同省份危险废物跨区域转移有明显影响。例如,四川省和湖南省危险废物跨省移出量较上年有所降低,分别与四川省内废阴极射线管、废铅蓄电池利用处置能力提升和湖南省内废铅蓄电池利用处置能力提升有关。广东省危险废物移出进行金属和金属化合物回收再利用的量明显增加,与省内能力相对不足和外省能力相对充足有关。
2.2 跨省转移危险废物主要类别
近年来,危险废物跨省转移主要类别较为稳定,以HW49其他废物、HW48有色金属采选和冶炼废物、HW11精(蒸)馏残渣、HW17表面处理废物、HW31含铅废物、HW50废催化剂、HW22含铜废物、HW18焚烧处置残渣和HW08废矿物油与含矿物油类废物9类废物为主,占全国危险废物跨省区市转移总量的90%以上。
图1 2019年主要危险废物跨省区市转移处置量
2.3 危险废物转移处置区域关系分析
全国除北京市、上海市、西藏自治区、香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省外,其余28个省区市均接收处置了外省份的危险废物。全国跨省区市转移危险废物中的75%进行了综合利用,4%的危险废物进行了水泥窑协同处置,2%的危险废物进行了填埋处置,0.9%的危险废物进行了焚烧处置。
2019年各省区市(除西藏自治区、香港特别行区、澳门特别行政区、台湾省外)危险废物跨区域转移有向关系见图2。省际转移量较大且类别较为集中的有:广东省向江苏省转移的危险废物以废容器/包装物为主,占其总转移量的98%,利用处置方式为清洗;浙江省向江西省转移的危险废物以表面处理废物和有色金属冶炼废物为主,分别占其总转移量的56%和36%,主要利用处置方式为金属和金属化合物回收利用;内蒙古自治区向宁夏回族自治区转移的危险废物以精(蒸)馏残渣为主,占其总转移量的99%,主要利用处置方式为废油再提炼利用。由图2可以看出,2019年,相邻省份间危险废物跨省转移量共80.76万吨,占全国危险废物跨省区市转移总量的43%,其余危险废物跨省区市转移至与移出省区市不相邻的省份。此现象表明,市场供求规律和工艺技术水平也是危险废物跨省区市转移目的地选择的重要影响因素,运输距离并非首要考虑的因素。
图2 2019年我国各省区市(除西藏自治区、香港特别行区、澳门特别行政区、台湾省外)危险废物跨区域转移有向关系
3.国内外危险废物处置跨区域合作案例
3.1 国外危险废物跨区域合作案例
(1)美国
美国各州之间危险废物转移处置不需要进行行政审批,但需要运行危险废物转移联单。2001—2015年,美国危险废物跨州转移量年均稳定在600万吨~800万吨,约占当年危险废物总利用处置量的20%。美国环保署(EPA)和美国运输部(DOT)制定相关法案,通过危险废物转移联单追踪,将危险废物从产生者、运输者到最终处理者的全过程纳入整条监管链。其中美国危险废物运输者不仅要遵守《美国资源保护与回收法》(RCRA),还受美国运输部相关标准的制约。为了避免管理上的冲突以及多重管制,危险废物运输者管理要求由EPA和DOT共同制定,这些管理要求分散在《美国联邦法规》(CFR)的不同部分(DOT的《危险物质运输法案》中的管理条例位于49 CFR Part 171-179,RCRA章节C中对运输者的要求位于40 CFR Part263)。
(2)欧盟
欧盟各国均是巴塞尔公约缔约国,受地理条件、资源禀赋和废物处置设施分布上的差异,欧盟各国之间需要经常进行废物跨境转移活动,其危险废物越境转移比例超过20%。其中,可利用的废物在欧洲可以直接转移,而危险废物转移前必须执行预先通知程序,同时需要银行对该危险废物转移活动进行资金担保。为了简化危险废物越境转移程序,欧盟各国的废物处置企业已形成了成熟的转移处置网络,通过将一国内的危险废物首先集中到当地的废物处理企业,再由废物处理企业之间执行越境转移程序,显著减少了产生企业直接向其他国家发起越境转移手续的数量。欧盟《废物框架指令》第19条对危险废物成员国国家内部运输进行了规定。当危险废物在成员国国家内部进行运输时,应当有证明文件(可以是电子版),并在运输前向主管部门申请通知编码(Notification Number)。
(3)日本
日本工业活动中产生的废弃物定义为产业废弃物,其中具有爆炸性、毒性、感染性及其他可能危害人体健康或者生活环境性状的产业废弃物定义为特别管理产业废弃物(相当于我国的危险废物)。产业废弃物的处理一般由企事业单位自行处理,允许都道府县(该行政级相当于我国的省级)间越境转移。日本产业废弃转移实施“电子管理票”制度,对产业废弃物从收集、运输、转移、处置进行全过程管理。日本制定了由公害等调整委员会负责的产业废弃物跨区域转移环境污染损害赔偿制度,该委员会依照程序作出的仲裁具有同等判决效力,可以裁定损害赔偿的请求权是否生效和具体赔偿数额。此外,部分地区建立了产业废弃物跨区域处置经济补偿政策,例如,2002年三重县和岩手县分别制定了产业废弃物税和环境保全协助金。
(4)与我国危险废物跨省区市转移管理比较
我国《固体废物污染环境防治法》第八十二条第二款规定“跨省、自治区、直辖市转移危险废物的,应当向危险废物移出地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门申请。移出地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门应当及时商经接受地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门同意后,在规定期限内批准转移该危险废物,并将批准信息通报相关省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门和交通运输主管部门。未经批准的,不得转移”。从国外经验看,危险废物处置设施按照市场化原则分布于不同区域,危险废物在区域间的转移不受限制。美国各州间、欧盟各成员国内部和日本国内危险废物的转移均只需要执行转移联单,不需要再通过环境部门审批。欧盟成员国之间的危险废物转移虽然需要履行巴塞尔公约事先同意程序,但允许先在一国内集中后再跨境转运,减少了越境转移手续的数量和繁琐性,有利于促进危险废物利用处置的集团化、规模化发展和区域性资源优化调配。
3.2 国内危险废物利用处置跨区域合作案例
为切实解决危险废物集中处置能力结构性、阶段性、区域性短缺问题,各地继续推进危险废物转移、利用和处置的区域深度合作。以福建和江西、四川和甘肃、贵州、重庆等地为例,2019年通过跨区域合作共转移2.24万吨危险废物(见表1)。以上区域危险废物利用处置跨区域合作内容主要包括建立网上审批通道、实现区域危险废物产生、利用处置相关数据互联互通共享、提高审批效率缩短审批时间、环境突发事件产生的危险废物可先行转移后补手续、定期召开危险废物管理协调会磋商解决问题等,对实现区域生态环境保护联防联控、处置设施共建共享具有重要意义。
我国危险废物利用处置跨区域合作案例
此外,为了有效遏制危险废物跨区域非法转移倾倒频发问题,四川、重庆、陕西、贵州、云南、西藏六省区市签订了《突发环境事件联防联控合作协议》,建立了突发环境事件应急联动工作长效协作、联合防控预警、跨省(区、市)突发环境事件联合应对、协同后期处置四项机制。广东和广西签订了《粤桂危险废物跨省区非法转移联防联控合作协议》,提出在建立两省区危险废物转移处置诚信单位名录、探索建立固体废物跨境非法转移案件查办信息库、开展省际联合执法、强化各运输节点的管控等多领域开展合作。
3.3 特殊种类危险废物跨区域合作案件
我国含多氯(溴)联苯类废物、含汞废物等危险废物的利用处置企业较为集中,这两类危险废物的利用处置大部分进行了跨省转移。全国可利用处置含多氯(溴)联苯类废物的企业共3家,集中在天津市和辽宁省。全国可利用废氯化汞触媒的企业共10家,集中在内蒙古、宁夏、贵州、新疆、湖南、四川6省区。2019年,全国危险废物经营单位共利用处置含汞废物1.91万吨,其中的60%进行了跨省转移。
4.展望
4.1 破除跨区域合作行政壁垒
虽然有些地区开展了危险废物利用处置跨区域合作,但仍有部分省份政府明确禁止外省危险废物转入。《中华人民共和国反垄断法》第八条规定“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争”。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号,以下简称《意见》)指出,为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的可具有排除和限制竞争,但同时要说明排除和限制竞争对实现政策目标的不可或缺,且不会严重排除和限制市场竞争,并明确实施期限。为了确保政府依法行政,保障市场在资源配置中的决定性作用,应打破危险废物跨省转移的行政壁垒和地域封锁,建立健全危险废物利用处置全国统一市场和公平竞争机制。按照《意见》要求,禁止接收外省份危险废物的省区市要逐年评估相关政策措施的实施效果,确保不造成严重排除和限制市场竞争,实施期限到期或未达到预期效果的,应当及时停止执行或者进行调整。
4.2 探索试行跨区域合作经济补偿机制
为了减少生态环境污染,接收地政府需通过调整用地规划保障危险废物处置用地,促进危险废物集中处置场所、设施落地,通过制定危险废物相关政策监督危险废物安全处置,降低环境风险。在危险废物集中处置设施、场所的建设过程中和企业搬迁或协商过程中所涉及的搬迁居民以及周边居民,可能因环境污染治理而利益受损。以上对生态环境保护做出贡献者和利益受损者应为经济补偿客体。而移出地危险废物的产废单位、当地生态环境受益者或能代表受益团体的地方政府为生态环境利益获得者,应对危险废物接收地进行补偿。建议研究建立危险废物利用处置跨区域生态补偿制度,合理制定危险废物跨区域生态补偿标准,建立生态补偿资金保证制度,拓宽资金来源渠道和生态补偿方式。利用政府对口支援、专项资金、财政补贴、优惠贷款、税收减免等方式进行补偿,探索利用生态补偿基金和债券等方式吸引社会资本参与补偿。
4.3 建立跨区域合作环境监管机制
4.4 强化信息公开和社会监督
随着社会经济的发展和公众环保意识的提高,社会大众对参与生态环保的热情也逐渐高涨。危险废物管理不能仅靠政府主管部门的行政手段,更应充分利用信息公开渠道,发挥各类新闻媒介的宣传和舆论监督作用,提升社会危险废物污染防治意识,引导公众自觉参与非工业源危险废物分类收集和处理,并自觉参与对危险废物处理处置过程的社会监督。另外,还应积极鼓励并推动危险废物处理处置企业,建立与周边居民的交流沟通机制,消除公众顾虑,建立良好互信,引导公众支持企业依法合规经营。
