随着国家金融强监管、减通道、去杠杆以来，我国融资环境面临巨大压力，社会融资规模逐步下降，环保行业依赖资产负债表扩张实现高增长，融资环境成为当前行业关键变量。面对现有的投融资机制无法满足发展环保产业产生的巨大资金需求，开展国内外环境保护投融资渠道、投融资模式及政策方面的研究，识别我国生态环境保护投融资关键制约因素，创新适合“十四五”生态环境保护的投融资模式和政策，为环境治理和环保产业发展提供足够的资金支持成为摆在我们面前的一项重要研究课题。
江苏省（宜兴）环保产业技术研究院在相关课题的支持下，对生态环境保护投融资模式及发展新形势进行持续关注研究。现摘选部分研究成果与读者分享讨论。
发达国家环保投融资起步较早，发展较为成熟完善，相比之下，国内起步较晚，发展速度快，目前仍在不断完善探索中。目前，国内外的环保投融资主要由公共部门、私人部门以及公私合作三个方面的投融资机制组成。本篇将重点讨论一些有代表性国家采用市场导向的、经济手段为基础的环保投融资机制和措施。
根据“ 污染者负担” 原则征集有关的基础设施建设费用
污染者付费原则是 1972 年由经济合作与发展组织（OECD）在其通过的一项决议中提出的。这项决议规定，禁止各成员国对该国就企业污染防治工作所采取的措施予以资金上的补助，要求排污者（即污染者）负担由政府部门决定的减少污染措施的费用，扭转“企业赚钱污染环境，政府出资治理环境”的极不公平趋势，保证环境处于一种可被接受的状态。由于 OECD 成员国基本上是发达国家，因此使得污染者付费原则很快成为国家参与国际贸易的一项规则而被国际社会广泛接受，成为各国制定环境政策的指南和环境法的一项基本原则。以这一理念为基础，各国逐渐建立起各环境领域的排放标准，并以标准等政策倒逼企业在进行项目投资和建设的同时配套环保设施。实际上，在污染者责任较为明确的工业治污领域最为广泛的工业企业自筹资金建设和运营环保设施，就是一种最为常见的“污染者付费”模式。
而在全球范围内，最为知名也受到其他国家学习和效仿的“污染者付费”典型案例就是大名鼎鼎的美国“超级基金”。1980 年，美国通过《综合环境反应、赔偿与责任法案》，这部法案更多时候被称为《超级基金法》。《超级基金法》确立了“污染者付费原则”，规定不同当事人（在法律上被定义为“潜在责任方”）承担修复历史上被污染场地的责任。此外，《超级基金法》授权美国环境保护署，可以强制任一潜在的责任方支付场地的修复费用，包括不在土地被污染时期经营该块土地的所有者。场地修复费用的分担和责任的分摊将在各潜在责任方之间解决。
在某些情况下，由美国环保局使用超级基金先行支付修复费用，再通过诉讼等方式向相关责任方索回。拒绝支付费用的责任者，政府可以要求其支付应付费用 3 倍以内的罚款。超级基金的资金来源包括对特定的化学或石油制品的生产或进口征收环境税以及联邦政府的资助，具体为提高石油征税，并增加对 50 种化学衍生物征税（在制造过程中使用了超过 50%重量的需征税化工原料），对年收入超过 200 万美元的公司征收环境税，税率是超过 200 万美元以外的收入的0.12%。此外，美国积极采取补助金和基金的方式推动土壤修复。1994 年美国实施了“棕色地块经济自主再开发计划（Brownfields Economic Redevelopment Initiative）”，该计划提供了 4 种基金，分别是“棕色地块修复基金”（BrownfieldsCleanup Grants）、“棕色地块评估基金”（Brownfields Assessment Grants）、“棕色地块周转性贷款基金”（Brownfields Revolving Loan Fund Grants）以及“棕色地块工作培训基金”（Brownfields Job Training Grants），为污染场地的评价、修复、社区参与等提供资金。
超级基金初始资金体量为 16 亿美元，来自联邦拨款的 2.2 亿美元和对生产、进口有害物质的石油、化工行业征收的专门税 13.8 亿美元。1996 年，为应对数量可观的地块被持续加入污染场地名单，美国国会对超级基金法进行修订，该基金总数扩大至85亿美元。其中25亿来自年收入在200万美元以上企业的附加税；27.5 亿来自联邦普通税；3 亿来自基金利息；3 亿来自费用承担者追回的款项等。这些费用支出去向包括修复费用、清除费用、管理费用和执法费用等。
在政策和资金兼备之后，美国进入了约 30 年的土壤修复的高峰期。目前美国土壤修复工作已进入收尾期，该基金体量已经减少至 11 亿美元的规模。
在 2019 年最新发布的超级基金总结性报告中，美国国家环境总署（EPA）对超级基金的社会经济效益进行了总结：“2018 年，超级基金让超过 500 块污染地块完成了修复和清理，并投入工业农业生产、居民生活等用途，为 8690 个商业体提供了经营环境。在该财年，这些商业体的商业产出超过了 524 亿美元，并为 19.5 万人创造了就业环境。而根据自 2011 年起的持续统计，这些修复土地支撑的商业产出高达 2630 亿元。
事实上，正是超级基金模式对于这类环境问题的解决具有突出的适用性。一些有同类问题的国家也对美国超级基金进行了积极的学习和效仿，举例如下：加拿大：美国《超级基金法》出台第 9 年后，加拿大也发布了自己的《国家污染场地修复计划》以提供人力与资金支持对联邦管辖区域内的污染场地进行确定与评估、修复高风险的“遗弃场地”。与美国相同，加拿大版本的“超级基金”同样遵循了“污染者付费”的逻辑。由于该国最突出的土壤污染由产油大省阿尔伯塔省的石油工业和石化工业造成，其修复基金也主要来自于对这些产业的征税。
中国台湾地区的法规在很大程度上效仿了美国的超级基金计划。台湾的污染场地的管理框架经 2000 年 2 月通过的《土壤及地下水污染修复法》建立，由环境保护局负责监管，并遵循了“污染者付费”原则。台湾环境保护局建立了一个类似美国超级基金的基金项目，即土壤及地下水污染修复基金，用以解决在污染者不可确定情况下的法律费用、管理费用及修复费用。此基金来源为针对石油、石化工业及制造业等工业征收的特别税。
征缴环境服务税和污染产品税
前面的章节已经对“污染者付费模式”进行了讨论分析，也提到了一些与环境保护税有关的内容。实际上，环境税的一部分同样体现着“污染者付费”的基本理念，如硫、碳等污染物的排放税。但环境税同时也有“使用者付费”的内涵，如“汽油税”等针对环境影响较大的产品所征收的产品附加税。事实上，无论是“污染者付费”还是“使用者付费”，环境税的基础就是将各产业生产与社会生活的环境影响成本内化至产品和服务的价格中。以较为公平的机制让全社会为环境污染和环境改善投入买单。
环境税收制度的发展经历了“两次高潮”：第一次是 20 世纪 70-80 年代，主要是针对污水和废弃物等突出的“显性污染”进行强制征税。这类环境税大多属于弥补费用类税收，即为了增加控制污染的投入而向排污者征税，如荷兰自 1970年开始征收废水排污税和居民生活垃圾处置税。第二次是 20 世纪 80 年代以来，欧美各国越来越多地采用生态税、绿色环保税等多种特指税种来维护生态环境。
这个时期出现了以刺激为特征的税收，通过向排污厂家收税促使生产者改变对环境的污染行为。进入 20 世纪 90 年代后，发达国家的环保税收政策又有了新的发展，从对废气、废水、垃圾、噪音、农业等污染征税发展到全面生产绿色绿化之税制，从零散的、个别的环保税种的开征，发展到逐步形成环保税收体系。除新征各种环保税收外，还对原有的税种进行调整，使之具有环保功能，从而实现全面的“绿化”环境税制的目标。
目前，一些先行国家的环境税已占到国家经济体量的可观比例。根据经济合作与发展组织（OECD）披露的数据统计，一些国家环境税占比如下：
下面针对 OECD 国家一些有代表性环境税收制度进行展开介绍，分析其特点及有效性，为我国环境税收制度的优化提供参考。
美国：重视专税专用，从制度上确保环保税达到目的
美国于 20 世纪 70、80 年代初将环境税收政策引入环保产业，具体包括环境税、减免税和完全免税。环境税方面按照“谁污染，谁付费”的原则征收大气污染税、水污染税、固体废弃物税、农业污染税、噪声税、能源税等实现负向激励。减免税方面，1986 年，美国政府对企业综合利用资源所得给予所得税减免；1991年，美国 23 个州对购买循环利用设备的企业免征销售税；2005 年，推出《能源政策法案》（Energy Policy Act），向电动汽车生产、清洁煤技术提供了约 140 亿美元的税收减免。从 2005 年起 10 年内，美国向能源企业提供 146 亿美元的减税额度，以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业采取节能措施。自 2008 年实施的联邦生产税收抵免（PTC）和投资税收抵免（ITC）对美国太阳能产业的发展产生了积极影响。另外，美国政府对诸如市政污水处理工程和固体废弃物处理工程等公共事业建设和投资项目实行完全的免税政策。
在征收主体和税收使用方面，美国的环境税由税务部门统一征收上缴至联邦财政部，然后由财政部将税款分别纳入普通基金预算和信托基金，信托基金还下设超级基金，由美国环保局负责管理，主要用来专门服务于专项的环保事业。在遵守联邦政策的前提下，州政府还可以根据情况制定有利于地方环境可持续发展的税收优惠政策，以便激发企业和个人参与环保的积极性。
法国：征补结合，环境税作为二次分配的重要手段
法国与环保相关的税种不少，石油产品消费税、碳税、能源税、运输税、污染税和资源税等等。2008 年法国环境税总收入达 410 亿欧元，分别占国内生产总值的 2％和总税收收入的 5％左右。法国环境税的第一大税种为能源税，2008年，法国能源税的收入占其环境税总收入的 68％，运输税收入占环境税总收入的 27％，包括交通税、车辆登记税和公司汽车税等。
自2008 年以来，法国又有超过 40 项的环保措施变成法律，旨在鼓励社会、企业、公司承担更多的环保责任，对环保和可持续发展做出贡献的企业予以减免税收的奖励。比如在能源方面，法国鼓励可再生能源产业的发展，对于装备有光能发电系统的建筑减免其物业税，特别是对于应用可再生能源产业设备超过 12个月的企业；在车辆和运输税方面，制定了新的车辆购买奖励和处罚系统，对重型货车征收环境税，修改了公司汽车税率等。
法国环境税的税率和税基会随着排污项目不同和时代的发展而变化。按污染要素和污染程度实行多重收税和差别收税，但同时又注重对其工业竞争力的保护。一方面引导消费，保护环境，另一方面鼓励创新，积极开发和使用新能源。
法国环境税由中央和地方政府共同征收，税收收入共同支配，但都要专款专用。对于全国性的污染项目由中央和地方共同征收。而对于一些地方性污染项目则由地方政府征收，有利于地方政府直接将其应用于污染项目的治理，减少资金划拨程序，提高工作效率。
英国：税收约束、税收激励与税收优惠并重
近年来，在绿色环保政策的导向下，英国开征了几种主要的环境税：气候变化税（CCL）、机场旅客税（APD）、机动车环境税、购房出租环保税、垃圾（填埋）税（LFT）、垃圾桶税、石方税（AL）等。
英国为了节能和保护环境，自 2001 年 4 月 1 日起开征了气候变化税。这是全球首创的、实为销售税的新税种。气候变化税向特定能源（主要是电力、天然气、液化石油气和固体燃料）的供应者（主要供应给工业、商业及公共部门）一次性征收。气候变化税税率为从量计征，其中，电力每千瓦时 0.43 便士，天然气每千瓦时 0.15 便士，石油液化气每公斤 0.96 便士，其他燃料（如焦炭和半焦炭的煤或褐煤、石焦油等）每公斤 1.17 便士。
英国为了对因航空排放造成的环境污染进行补偿，从 1994 年 11 月 1 日起开征了机场旅客税（APD），由航空公司或票务代理公司在向旅客出售机票时代收。其税率的高低取决于行程距离以及乘客所选择的舱位。开始是二段式且税额较低，之后又多次调高，级差调到四段式。至 2010 年 11 月 1 日以后，6000 英里以上达到 85 英镑。
为了促进对倾倒在地上或地下（垃圾填埋场）的废物——垃圾进行处理和回收，从 1996 年 10 月 1 日开始对居民垃圾征收垃圾（填埋）税。最初税率为每吨7 英镑。英国对垃圾分三类：一般垃圾、低税率垃圾（即惰性废物，英国财政部正在协商＂惰性废物＂的定义，即虽然不能直接回收利用，但经工业处理可化解降低污染）、免税垃圾（可以直接回收利用的垃圾）。对惰性废物的垃圾（填埋）税适用较低税率，每吨 2.5 英镑。
日本：环境税助力节能环保
日本环境税开征时间较晚。从 2012 年 10 月 1 日起，日本开始对石油、天然气等化石燃料征收“地球温暖化对策税”，即环境税。所征环境税将主要用于节能环保产品补助、可再生能源普及等。
日本政府 2012 年 3 月新设环境税，从 10 月起开征。现阶段环境税征收标准分别为每千升石油或每吨天然气、煤炭 250 日元（约合 3.2 美元）、260 日元（约合 3.3 美元）、220 日元（约合 2.8 美元）。2014 年度和 2016 年度还分阶段提高征收标准。到 2016 年度，每年环境税征收规模达 2623 亿日元（约合 33.7 亿美元）。
环境税由使用化石燃料的日本各电力公司和燃气公司支付，但最终将通过油价、电费和燃气费转嫁到消费者头上。当时日本环境省预计，开征环境税后，每个家庭每年的能源开支将因此增加 1228 日元（2016 年）。
其他国家一些特定领域环境税案例
1975 年的一项欧盟法律要求将废油的回收作为污染防治的手段。作为响应 ,德国对润滑油征收环境税，以不符合规章的方式处置的废油由 1979 年的 9.2 万吨下降到 1989 年的 5000 吨。意大利对润滑油使用了相似的税收, 也取得很大成功，收集的废油从 1985 年的 5.5 万吨上升到 1986 年的 10.5 万吨。又比如瑞典的硫税，自 1990 年起瑞典对燃料的硫含量征收每公斤硫超过 4 美元的税。硫税管理成本不及普遍税收的百分之一, 但明显起到了鼓励使用低硫燃料和总体上削减能源使用的效果, 使瑞典全国减排目标比规划提前了几年实现，并带来了大规模的燃料转换。
失败案例澳大利亚：碳排放税在争议中仅 2 年就黯淡收场
2008 年 12 月，陆克文担任总理期间，澳政府发表了减少温室气体排放量的白皮书，并提出在 2020 年之前减排至低于 2000 年水平 5%～15%的排污交易计划，又称碳污染削减计划。
澳大利亚的碳税政策于 2012 年开始实施。征税标准是澳全国 300 家最大的碳排放企业每排放一吨二氧化碳须上缴 24 澳元（约合 24 美元），使澳大利亚成为世界上对碳排放定价最高的国家。
这一政策也伴随着相当大的争议。有机构统计，在政策实施一年后，澳大利亚的电费上涨了 10%，煤气费上涨了 9%，碳税使普通家庭每周的开支增加了约9.9 澳元，并导致消费者物价指数增加 0.7%。碳税制度反对者认为，将法案废除，每个普通消费者平均每天的电费开支将降低 0.2-0.5 澳元，每个家庭每年约可节省 500 澳元以上的开支。而国家整体将每年节省 90 亿澳元，澳政府可顺利应对后矿业时代的经济转型。事实上，碳税的反对者的努力很快收到了效果，碳税政策仅在运行两年后就宣布取消。澳大利亚也成为世界上第一个废除碳排放定价的国家。澳大利亚碳税的失败原因比较多元，既有党派之间的权力博弈，也有大企业的联合反对等内部原因。但其他国家也可从澳大利亚碳税政策中吸取“避免向全行业征收”和“避免让民众生活成本剧烈上升”等经验教训。
排污许可证交易融资
排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间，通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少污染、保护环境的目的。
美国排污权交易的探索：气泡、补偿、银行和容量结余
美国是最早实践排污权交易的国家。从 20 世纪 70 年代始，美国环保总署尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理，逐步建立起以补偿、储存和容量节余等为核心内容的排污权交易政策体系。90 年代初，美国《清洁空气法修正案》确定了酸雨治理计划。据美国总会计师事务所的研究，自 1990 年排污权交易被用于二氧化硫排放总量控制以来，已经取得空前成功，获得了巨大的经济效益和社会效益。
在美国排污权交易政策体系发展过程中，气泡、补偿、银行和容量结余为主要内容的排污权交易体系逐渐形成。气泡政策是把一个多污染源的工厂比作一个气泡，只要该气泡向外界排出的污染物总量符合规定的排污量，并保持不变，则允许该气泡在减少某些污染源排放的同时，增加另一些污染源的排放。补偿政策用于解决未达标地区环境保护和经济发展的矛盾，要求未达标地区的新建或扩建污染源必须从现有污染源处购买足够排污权。排污银行政策规定污染源企业可将特定时期富余的排污权储存到银行，供将来使用。容量结余政策允许在厂区内排污净增量无显著增加的条件下，改建或扩建的污染源可免于承担更为严格的污染治理责任。
经过不断的实践，美国目前的排污权交易体系可以归结为两类：排污信用交易和总量控制型排污权交易。气泡政策和补偿政策均属于排污信用交易体系。该体系的特点是，污染源只要在一定时间内自愿消减自身的污染排放，并经环保局认可，就可以产生排放消减信用（ERC），并可将其作为交易单位。总量控制型排污权交易体系的特点是，环保局预先为一定区域的污染源设定年度排放总量上限及一定时期的消减计划时间表。该年度排放总量上限以许可的形式分配给污染源。美国发展最为成熟且最为成功的酸雨控制计划中 SO 2 排放量交易就属于总量控制型排污权交易。
全球碳排放交易市场
《京都议定书》签订之后，为积极应对气候变化，2003 年 6 月，欧盟立法委员会通过了“排污权交易计划（Emission Trading Scheme，ETS）”指令，对工业界排放温室气体（Greenhouse Gas，GHG）设下限额，并且着手创立全球第一个国际性的排污权交易市场，并于 2005 年初试运行，2008 年初开始正式运行。是世界上第一个碳排放交易市场。
“排污权交易计划”的实施包括两个阶段。第一阶段是从 2005 年 1 月 1 日至2007 年 12 月 31 日，市场规模限定为欧盟国家，会员国所释出的排污权有 95%必须免费分配给各厂商，并且要求在运作前 3 个月完成分配手续。第二阶段是从2008 年 1 月 1 日至 2012 年 12 月 31 日，扩展到欧盟以外的国家，会员国所释出的排污权有 90%必须免费分配给各厂商，并且要求在运作前 12 个月完成分配手续。核定分配的二氧化碳排放许可量可以在市场上自由交易。在选择所覆盖的产业方面，欧盟要求第一阶段只包括能源产业、内燃机功率在 20MW 以上的企业、石油冶炼业、钢铁行业、水泥行业、玻璃行业、陶瓷以及造纸业等，并设置了被纳入体系的企业的门槛；这样，欧盟排放交易体系大约覆盖 11500 家企业，其二氧化碳排量占欧盟的 50%。而其他温室气体和产业将在第二阶段后逐渐加入。欧盟借助所设计的排放交易体系，正式履行对《京都议定书》的承诺。第三阶段是从 2013 年至 2020 年。在此阶段内，排放总量每年以 1.74%的速度下降，以确保2020 年温室气体排放要比 1990 年至少低 20%。
为保证实施过程的可控性，欧盟排放交易体系的实施是逐步推进的。第一阶段是试验阶段，时间是从 2005 年 1 月 1 日至 2007 年 12 月 31 日。此阶段主要目的并不在于实现温室气体的大幅减排，而是获得运行总量交易的经验，为后续阶段正式履行《京都议定书》奠定基础。在选择所交易的温室气体上，第一阶段仅涉及对气候变化影响最大的二氧化碳的排放权的交易，而不是全部包括《京都议定书》提出的六种温室气体。在选择所覆盖的产业方面，欧盟要求第一阶段只包括能源产业、内燃机功率在 20MW 以上的企业、石油冶炼业、钢铁行业、水泥行业、玻璃行业、陶瓷以及造纸业等，并设置了被纳入体系的企业的门槛；这样，欧盟排放交易体系大约覆盖 11500 家企业，其二氧化碳排量占欧盟的 50%。而其他温室气体和产业在第二阶段后逐渐加入。碳排放交易市场为欧洲的污染物减排和能源清洁化工作提供了大量资金。据统计，仅在 2018 年，28 个欧盟成员国就从碳交易配额中获得了 142 亿欧元，这笔款项中约有 80%用于支持可再生能源和能源效率计划。
自欧洲设立碳排放交易市场之后，全球包括发展中国家在内的其他国家也开始了碳排放权交易市场和交易机制建立的尝试。在碳排放交易市场出现后的十年间，已经有遍布四大洲的 17 个碳交易系统相继出现，所覆盖的地区 GDP 总量已占全球 GDP 的 40%。如今，随着越来越多的政府考虑采纳碳市场作为节能减排的政策工具，碳交易已逐渐成为全球应对气候变化的关键工具。
同时，全球各国各地区的碳排放交易市场也出现了相互联接的趋势，即两个或以上的地区共享其市场，允许跨系统的碳配额买卖。在 2014 年，美国加利福尼亚州和加拿大魁北克省成功联接系统。2015 年，运输燃料行业被囊括进该联合系统，两地碳市场总份额由此翻一番；如今系统已覆盖两地 85%的社会总排放量。加拿大安大略省宣布了建立碳交易并将其联接入加利福尼亚—魁北克碳交易市场的意向。东京作为全球第一个城市级别的碳交易系统，最近成功与琦玉市(Saitama) 的碳交易系统联接。除此之外，经过多年谈判，欧盟如与瑞士碳市场联接的准备工作基本就绪，预计将很快实现联接。
延伸阅读：
原标题：JIEI | 国外环保投融资案例研究——市场导向类
