审天审地审空气 大气污染防治又有了审计新路径

党的十八大以来，全国大气环境质量总体改善，重点区域明显好转。然而，当前大气污染问题仍然是突出的环境问题。

2018 年，全国338 个地级及以上城市中，217 个城市环境空气质量超标。与此同时，大气污染的复合型、复杂性、跨区域性、治理长期性特征日益明显，尤其是 PM2.5 与臭氧的复合污染形势日益加剧，污染治理的长效机制还有待健全，大气污染对人体健康的影响呈现复杂性和多样性。

从各级审计机关公布的审计工作报告来看，近年来各级审计机关开展了一些大气污染防治审计工作，如 ：有的关注大气污染防治专项资金拨付管理使用情况，有的关注大气污染防治目标任务完成情况，有的关注燃煤锅炉淘汰、清洁取暖改造任务完成情况，有的关注机动车污染控制政策措施执行情况等。

从审计组织方式来看，各级审计机关或者开展相关专项审计，或者在领导干部自然资源资产离任审计中关注相关指标完成情况，或者在政策措施落实跟踪审计中关注相关政策落实情况。

然而，总体而言，与打好蓝天保卫战的重要性、艰巨性、紧迫性相比，当前审计工作审计内容不全面，审计成效还不突出，长效机制也不健全，还不适应大气污染防治形势的需要。

当前和今后一段时期大气污染防治审计重点

大气污染问题是突出环境问题，大气污染防治是长期而艰巨的过程。大气污染防治审计工作需要建立长效机制，从多个角度为推动打好蓝天保卫战、持续改善空气质量作出应有贡献，切实在促进生态环境保护方面起到有效作用。

（一）密切关注各类污染物减排目标及进展情况，推动加强污染物的协同控制。

近几十年来，随着我国经济的快速发展，多种污染物同时排放，从而形成了复合型污染这一特点，表现为排放源多样，污染物成分复杂、浓度高 ；不同污染物之间存在相互影响、相互作用的关系，加速了气态污染物向颗粒物的转化，放大了污染效应。

同时，长期以来，我国大气污染防治工作主要集中在对常规大气污染物的治理，对短寿命气候污染物（SLCPs）、有毒有害空气污染物、持久性有机污染物（POPs）、挥发性有机物（VOCs）、氨气（NH3）、重金属等关注度不高，未及时制定相应治理措施。然而，复杂的大气污染物和二次细颗粒物才是我国灰霾形成的主要原因，只有对多种污染物进行协同防治，才能确保治理效果。

审计机关需要根据排放源多样、成分复杂、浓度高等大气污染物特征，认真识别不同种类污染物的减排目标完成情况，分析哪些污染物还没有相关控制目标和措施。

一是了解大气污染物排放总量变化情况，关注《环 境 空气质量标准》中二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮、颗粒物（PM10 和 PM2.5）、 臭 氧 等基本项目的排放达标情况。

二是关注《环境空气质量标准》中铅、氮氧化物、苯并芘等其他项目的排放情况，关注《环境空气质量标准》中镉、汞、砷、六价 铬、氟化物等污染物参考浓度情况、控制目标及措施，关注部分区域多溴联苯醚、 全氟烷基酸、石棉等在室内外空气中超标情况。

三是关注氨氮、化学需氧量、挥发性有机物、持久性有机物、碳氢化合物、短寿命气候污染物等污染物的控制目标和措施。

四是关注大气污染防治措施与应对气候变化措施的协同情况，关注二氧化碳、氢氟碳化物、甲烷、氧化亚氮、全氟化碳、六氟化硫等温室气体减排目标完成及相关措施，确保相关政策充分考虑经济、社会和环境利益。

（二）聚焦资源能源、重点产业、机动车等领域大气污染防治政策措施落实情况，推动经济高质量发展。

现代化过程中，大气污染是工业化和城市化进程中的伴生物，经济粗放增长及所依赖的技术条件是引发空气污染加剧的根本原因。

虽然短期内可以通过减排限排主要污染物的应急措施来防止空气质量恶化，但是，长期而言，空气质量改善最终要通过能源结构、产业结构、交通结构等方面的经济高质量发展来实现。

审计机关应充分发挥经济监督专业优势，聚焦与大气污染防治密切相关的部门和行业，结合揭示可能存在的风险隐患，推动调整优化产业结构。

一是了解高排 放行业的准入门槛现状，关注电力、钢铁、建材、水泥等重点行业大气污染减排进展措施，分析重点行业大气污染物排放标准执行情况及存在的问题，检查燃煤电厂超低排放工作进展情况。

二是关注石化、化工、包装印刷、工业涂装、机动车等重点行业挥发性有机物减排措施实施，重点分析产业结构调整、项目环境准入、达标排放措施、行业排放标准建设等内容。

三是关注柴油货车超标排放专项整治、新能源汽车发展、老旧船舶和非道路移动机械淘汰、汽柴油超标治理、黑加油站点整治等，跟踪关注非道路移动机械颗粒物污染控制情况。

四是分析影响重点行业减排进展的技术条件和技术改进路线，关注氨气、挥发性有机物、温室气体等多污染物耦合协同控制技术，尤其是关注燃煤电厂其他污染物减排技术，关注燃煤工业锅炉和炉窑的氟化物、氯化物、重金属、二噁英等污染物的控制技术现状及推广情况，关注工业领域挥发性有机物控制技术改进，关注柴油机及船舶燃油品质升级进展及炼油工业技术改进情况。

（三）关注大气污染防治体制机制制度建设情况，推动大气环境治理体系和治理能力现代化。

治理空气污染问题，不仅考验政府平衡经济发展与环境保护之间关系的能力，也考验政府打破传统治理惯性、创新治理方式方法的能力，更考验政府与民众之间的互动关系。

党的十八大以来，大气污染防治制度建设取得突破性进展，法制建设不断健全，排污许可制、环境监测垂直管理等改革不断推进，环保督查力度空前，污染防治与应对气候变化的相关职能实现整合，推动了大气环境质量持续改善。

然而，当前大气污染治理还存在不少问题和一些顽疾，如部分配套法规和标准制定工作滞后，监督管理制度落实还不到位，污染防治措施执行不够有力，法律责任落实不到位等。总体而言，这些是影响空气质量持续改善的体制机制问题。

审计机关需要持续关注大气污染防治体制机制制度建设和运行情况，以推动大气领域环境治理体系和治理能力现代化。

一是关注空气污染防治经济政策实施情况，如关注大气污染防治专项资金投入和绩效，关注“散乱污”企业综合治理激励政策，关注相关行业环境保护税征收、税收优惠情况，关注相关绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金等绩效情况。

二是了解大气污染严重城市区县监测站点全覆盖情况，了解质监和环保部门对环境检测市场的监管职责分工情况，关注环境监测机制和执法监管情况，分析环境检测造假乱象背后的体制机制问题，揭示空气自动监测站监测数据异常、重点排污单位自行监测机制不健全、中小企业监测覆盖面低、第三方监测机构故意造假等问题。

三是了解排污许可证核发情况，关注排污许可制度改革进展，揭示许可证发放不到位、制度衔接不到位、数据共享难度大、依证监管不到位等问题。

四是关注生态环境部、财政部、国家能源局、交通运输部、农业农村部等相关职能部门大气污染防治职责履行情况，了解“三线一单”环境管控体系建设情况，揭示大气环境保护地方性法规制定工作缓慢、相关标准制定修订工作滞后、相关政策执行不到位、重型柴油车监管不到位、油品质量源头管控存在漏洞、监管职能分散交叉不清等问题。

五是结合京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案等文件，了解重点区域大气污染联防联控协作机制建设情况，揭示交界区域监管薄弱、毗邻区域大气环境标准不统一、政策目标和工具不一致等问题。

（四）关注大气污染与人体健康问题的关联性，推动完善环境与健康政策。

大气污染危害本质上是污染物对人体健康和人类生存环境的影响。当前，我国空气污染发生频次高、受影响人数众多，而且煤烟型污染和机动车污染叠加的复合型污染治理难度大，可能在相当长时间内影响广大居民的健康。

有研究表明，我国城市PM2.5 中金属污染程度比较严重，污染元素浓度水平普遍高出欧美国家城市一个数量级之多，我国农村地区细颗粒中污染金属元素浓度与城市地区水平相当，甚至高于城市地区。

审计机关需要从保障公众健康出发，推动相关部门有效控制和减少环境污染对公众健康的损害。

一是积极关注室内外大气污染物暴露的环境危害，了解大气领域环境与健康管理政策现状，关注重点行业重点地区大气污染物环境健康风险调查、暴露人群及风险防控措施，分析存在的问题。

二是关注我国有毒有害空气污染物管制制度建设情况，分析采矿、化学、石油等重点行业重点企业有毒有害空气污染物排放及管制情况，跟踪危险空气污染物排放标准体系、监测体系建设情况，关注室内环境污染问题及相关治理措施，推动构建符合我国经济社会发展状况和公众健康需要的危险污染物管制制度框架。

三是了解主要行业持久性有机物污染防治总体情况，掌握主要行业持久性有机物排放现状，分析二噁英、多氯联苯、杀虫剂等污染物重点排放源周边空气达标情况、防治措施及存在的问题，关注国际公约履约进展情况。

四是了解全国消耗臭氧层物质执法活动进展情况，关注含氢氯氟烃等消耗臭氧层物质生产、使用、配额管理情况，关注已淘汰的消耗臭氧层物质违法生产行为的整治。

五是关注石油化工、有色金属冶炼、纺织业、医药制造业、化学原料及化学制品制造业等化学品行业所在地区大气污染物排放清单、污染物排放标准、超标治理、风险管控、应急处置等情况，揭示存在的环境风险隐患。

（文章来源：《审计观察》杂志2019年第3期 有删减）

作者单位系审计署审计科研所