以案说法 | 如何认定“以逃避监管的方式排放水污染物”中的主观故意？

2020-04-07 09:46 来源: 生态环境执法实务作者: 李加祥

案例一

2018年5月26日上午，被申请执行人莱芜市康万家食品有限公司因厂区内沼气池通道堵塞，车间积水，而使用潜水泵铺设软管跨越厂区西墙向厂区外的树林排水，所排水为生猪屠宰完成后冲洗车间的废水，排水时间为上午9点到9点半。5月27日，申请执行人济南市生态环境局钢城分局执法人员巡查时发现该公司厂区西墙上有一水管，怀疑存在偷排行为，责令将排放现场进行了还原，执法人员对还原后的现场进行了现场勘查，并对有关人员进行了询问，确认该公司将部分屠宰废水、车间冲洗废水使用潜水泵通过软管排放到外环境，涉嫌私设暗管通过逃避监管的方式排放水污染物。

被申请执行人认为其行为不属于通过私设暗管违法排放水污染物，且排放的废水不应认定为水污染物。根据《水污染防治法》规定，私设暗管的目的在于规避监管，暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管的目的而设置的排污管道。本案中，被申请执行人客观上临时设置水管跨越厂外的公路将废水排放到小树林中，具有临时性抢险及维修的性质，不具备隐蔽性；主观上不存在规避监管的故意，因为通向沼气池的废水通道管堵塞，只能抽走积水才能输通管道，另外排污的行为发生在上午九点到九点半，其行为明显不属于为规避监管通过隐蔽方式排放水污染物，不具备法律规定的暗管的特征，因此不属于涉嫌通过私设暗管违法排放水污染物。被申请执行人为维修管道临时将一方多的废水排放到山沟的树林里，排放虽然是废水，也是有机肥料，但不构成水污染物，申请执行人在未对其排放的废水进行采样检测并出具检测报告的情况下，直接认定为水污染物属于认定事实错误。

法院认为，根据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款规定“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道”，私设暗管的目的在于规避监管，但该案的被申请执行人是为了清除堵塞的沼气池通道而临时进行的污水外排，其目的并不是逃避监管，申请执行人认定被申请执行人私设暗管逃避监管没有事实根据。另，根据《水污染防治法》第一百零二条第（二）项规定“水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质”，根据审理查明的情况，被申请执行人排放的是生猪屠宰完成后冲洗车间的废水，废水不等同于水污染物，申请执行人在没有其它证据佐证的情况下直接认定排放的废水属于水污染物，属于认定事实不清。因此，行政处罚决定书认定被申请执行人涉嫌私设暗管通过逃避监管的方式排放水污染物，明显缺乏事实根据。法院最终裁定不予执行该处罚决定。[1]

[1] 山东省济南市钢城区人民法院（2019）鲁0117行审8号行政裁定书。

案例二

2017年6月16日，原告常州金坛博大陶粒制品公司向被告常州市生态环境局提交情况报告：我司雨污分离池因于6月9日至6月11日下大雨，导致河水涨至雨污分离池，造成雨污分离池坍塌，雨水排放口出现少量雨水直接排放到薛埠河道，我司及时采取措施，平整雨污分离池基础，及时请设计部门重新设计重建雨污分离池。

6月29日，被告到原告现场检查，发现厂区沉淀池北侧、薛埠河边有一排放口，有水慢慢渗出，渗漏至厂区北侧的薛埠河，水质感官呈黄褐色，监测结果显示超过相应排放标准。

7月14日，被告再次到原告检查，并制作现场检查（勘察）笔录，现场检查时，原告处于停产，雨水收集池正在整改，陶粒回转窑处于养护状态，有冷却水溢出，经地面流至雨水管网。同日，被告向原告送达了《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止以规避监管的方式排放水污染物。

8月14日，被告到原告现场检查时，原告厂区沉淀池北侧已重建恢复雨水收集池，非法定排放口已封堵。

10月21日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》，拟依据《水污染防治法》（2008年，下同）第七十五条第二款对原告罚款贰拾万元，10月23日，原告提出听证申请。提出的理由主要有：该排放口自建厂时就存在，雨污循环水池坍塌系由于大暴雨影响，属于自然灾害，不是原告故意为之，原告已在第一时间向被告汇报，并组织抢建，正常排污不会缓慢渗水，并非故意排放污水，外排水也不是生产过程中产生的污水；法律适用与事实不符，《水污染防治法》第七十五条第二款是指故意排放污水，该雨水口渗出的水不是故意排放的污水，当时验收时同意原告在雨水收集池满后可以排放到河水中。

经过听证后，被告认为原告违反了《水污染防治法》第二十二条第二款：“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”之规定……依据《水污染防治法》第七十五条第二款规定对原告罚款贰拾万元。原告不服，诉至法院。

一审法院认为，应受环境行政处罚的行为必须包括行为违法和主观上有过错两个条件；其中，主观上过错分故意和过失两种。对于“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”的理解和适用，从文义解释和立法原意出发，“私设”是指私自设立，“规避”是指设法避开，“规避监管”的表述方式在主观上应属于故意。故行政机关依据前述条款作出行政处罚时，行政相对人应当同时具备行为违法和主观故意的两个构成要件。

本案中，被告认为原告“在非法定排放口超标排放水污染物的行为”属于“以规避监管的方式排放水污染物”。一方面，原告在雨污分离池坍塌后，未及时采取措施，抱有侥幸心理，仍开设1条生产线生产，导致水污染物经雨水管道排入薛埠河是事实，故被告认定原告存在“在非法定排放口超标排放水污染物的行为”，并无不当。另一方面，对于前述行为是否属于“以规避监管的方式排放水污染物”的范畴：第一、雨污分离池坍塌属于偶发性事件，原告也主动向被告汇报了相关情况，不存在隐瞒雨水管道分离的事实，也没有采取连接管道等主动行为利用雨水管网排放废水；第二、并无证据显示原告的生产行为会导致冷凝水本身相关排放指标超标，或需要设置专门的排污口用于冷凝水或其他废水的排放，原告并无私设暗管或者规避监管来排放废水的动机；第三、冷凝水与场地内粉尘等物质混合后，形成的水污染物，通过偶然分离的雨水管道排入薛埠河，其污染结果具有不可预见性。

结合违法行为的偶发性、行为实施的消极性、危害结果的不可预见性等方面因素，法院认为，原告在雨水分离池坍塌后怠于修复，导致水污染物流入薛埠河，其行为确实具有违法性，且造成损害结果，但其主观上不具有逃避监管的故意，客观上也没有主动实施规避监管行为，不属于“以规避监管的方式排放水污染物”的范畴。综上所述，案涉行政处罚决定适用法律、法规错误，应当予以撤销。同时提请行政机关注意，在作出行政处罚时必须全面认定行政违法行为，包括违法行为的客观要件和主观要件，不能忽略了行为人的过错形式，片面地根据污染行为的外在表现形式作出认定。

常州市生态环境局上诉称：1.被上诉人主观上具有“以规避监管的方式排放水污染物”的故意。被上诉人在2017年6月11日已经发现雨水分离池坍榻，虽然雨水分离池坍塌确有偶然性，也履行了报告义务，但并未采取立即停止生产、封堵排放口等快捷有效的应急防范措施，以阻止水污染物的排放，造成了污染环境的后果。2.原审判决对《水污染防治法》第二十二条第二款规定的“私设”、“规避”、“规避监管”的理解与适用解释没有法律依据。

二审法院认为，被上诉人发现雨水分离池坍榻这一偶然事故发生后，作为防止水污染责任主体单位，应当及时采取立即停产、封堵排放口等防止水污染物外排的相应措施，而其仅报告上诉人，未及时采取防止水污染物外排相应措施的行为，是放任水污染物外排、放任水污染后果的行为，应当承担相应的被处罚责任；上诉人对被上诉人的上述行为，在查清事实、予以定性的基础上，作出处罚是依法履行水污染监管职责的行为。

根据原环保部关于《水污染防治法》第二十二条有关“其他规避监管的方式排放水污染物”及相关法律责任适用问题的复函（环函[2008]308号）：“以下几种情形可以理解为属于‘采取其他规避监管的方式排放水污染物’:3.在雨污管道分离后利用雨水管道排放废水；4.其他擅自改变污水处理方式、不经法定排放口排放废水等规避监管的方式排放水污染物”。被上诉人雨污管网图显明，生产过程中的循环冷却水与水膜除尘水均可通过雨水管网进入雨污分流池，经沉淀后排放这一事实；监测结果表明，被上诉人存在水污染物超标外排的违法行为，符合《水污染防治法》第二十二条第二款规定的“采取其他规避监管的方式排放水污染物”违法行为构成要件。

综上，二审法院认为，上诉人对被上诉人予以处罚事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确，判决撤销溧阳市人民法院作出的（2018）苏0481行初78号行政判决；驳回常州市金坛博大陶粒制品有限公司的诉讼请求。[1]

[1] 江苏省常州市中级人民法院（2019）苏04行终79号行政判决书。

要点提示

1.所谓“逃避”，是指想方设法避开，“逃避监管”在主观上即为故意。从这点上来讲，案例2中一审法院法官对文义解释和立法原意的理解基本准确。[1]

2.但是，证明当事人是否具有“逃避监管”的主观故意，不能依赖当事人调查询问中承认，并且，人都有趋利避害的天性，一般不会主动承认，从执法机关来讲，证明当事人具有主观故意是靠客观证据来证明或推断出来的。案例2中二审法院即回避了“逃避监管”是否具有主观故意的理论纠缠，而是通过论证当事人的法律责任、事故发生后没有及时维修，具有放任水污染物外排、放任水污染后果的事实，推断其具有“逃避监管”的主观故意。

3.如何认定通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的主观故意，可以参考公安部治安局编写的《 <行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法> 理解与适用》P19-P22。

[1] 在心理学上，逃避和回避都是为了远离应激源的行为。逃避是指已经接触到应激源后而采取的远离应激源行动；回避是指预先知道应激源将要出现，在未接触应激源之前就采取行动远离应激源。两者的目的都是为了摆脱情绪应激，排除自我烦恼。