从“妥善处理”一词看排污许可与环评关系

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，“按照新老有别、平稳过渡原则，妥善处理排污许可与环评制度的关系”。怎样理解这里所说的“妥善处理”，笔者有如下思考。

首先，明确了排污许可和环评制度的重心从政府审批转向企业责任。“妥善处理”一段位于《指导意见》第三部分“健全环境治理企业责任体系”的第一小节“依法实行排污许可管理制度”中，体现了治理思路的转变。长期以来，环境影响评价和排污许可制度的突出特征都被认为是审批制度，是行政许可，至今也没有发生本质的改变。但《指导意见》将环评和排污许可制度改革置于“企业责任体系”中，意味着这两项制度的责任主体进一步回归到企业身上。环评文件和排污许可证本质上都是企业在环境治理方面的法律文书，是企业对政府和社会公众做出的环境承诺，而《指导意见》的要求有利于两项管理制度进一步回归初心。

其次，“新老有别”原则体现了务实的态度。“未批先建”“批小建大”“批建不符”“擅自扩大产能”等问题，导致许多无完整环保手续的项目长期游离在管理之外。为此，在推行排污许可证制度时，基于实事求是的原则，对缺乏手续或手续不全的项目，在符合排放标准及相关要求的情况下，通过核发排污许可证纳入管理范畴。一些地方也通过项目环境现状评估和政府备案的形式完成清理整顿。但如果新项目出现违反环评或排污许可制度的问题，就要严格依据《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规进行处理，否则“新老有别”就成了“新瓶装旧酒”。此外，对纳入排污许可登记的项目，可不再进行环境影响登记表备案，也反映了制

度层面的创新。

第三，“平稳过渡”不应理解为替代，而应理解为从环评和排污许可两项相互独立、各自运行的制度模式，逐渐过渡到一种新的模式。这种模式综合了环评和排污许可两项制度的各自优势，克服了各自的不足，有助于强化企业主体环境治理责任，同时减轻企业负担、提高政府监管效率。目前来看，这一新模式已初见端倪，即包含“区域环评、规划环评、项目环评、排污许可、监督执法、督查问责”的全链条、全过程和全层级的模式。在这一模式的前端，区域环评和规划环评主要是政府的责任，也就是为企业和项目画框子、定规则。项目环评和排污许可逐渐回归到企业的主体环境治理责任。而监督执法和督查问责就是要保证企业和政府等主体都要遵守各自的责任，树立制度的权威，提高政府治理的有效性。当然，新的制度模式还处于初创阶段，仍需进一步深化研究和实践。

第四，妥善处理排污许可和环评制度的关系需要积极探索。排污许可与环评制度有相同之处，也有各自的特点。比如，申请排污许可证时，有时也需要进行环境影响预测或污染治理技术论证，而环评文件也可对项目的建设和运行期间的环境管理做出规定，说明这两项制度不是互斥的。当然，二者也有不一致之处，如排污许可制度对生态类影响就难以顾及，特别是对可能造成重大的、不可逆生态环境影响的，或易造成较大社会争议的大项目、大政策、大规划等，环评在辅助决策方面的作用，仍是排污许可证难以替代的。从国际上来看，处理排污许可与环评的关系，不同国家有不同的做法。比如，美国是在工业企业申请排污许可证时，如有必要，再进行环境因子的影响预测和达标分析，也就是将环评预测的功能纳入到排污许可证申请中。而丹麦和荷兰的做法则是对项目进行分类，有的项目用环评制度管理，有的用排污许可制度管理，有的项目同时适用，在同时适用的情况下，则将排污许可的相关要求，融入到环评文件中。其实，无论哪种做法，只要对企业来说是一次申请、一份证书的就可行。至于证书或许可是用环评批复的形式，还是格式化的排污许可证的形式，或是混合的形式，都没有本质的影响。

妥善处理排污许可与环评制度的关系，不是对两项制度的机械加减，而是在理念、技术、方法、程序等方面融合为一体。当然，具体采取何种“妥善”处理的方式，还需要在借鉴国际经验的基础上，基于中国国情，充分发挥各地的主观能动性和积极创新性，迅速开展探索，不断总结完善，争取早日形成中国特色的模式和经验。