深度解读：上海市《本市环境影响评价制度改革实施意见》

2019年4月30日，上海市人民政府（沪府规〔2019〕24号）颁布了《本市环境影响评价制度改革实施意见》，该意见将于2019年7月1日实施。

近年来不管是企业，还是环评咨询机构，还是政府主管机构，都在翘首期盼环评制度的改革，上海终于率先实施。尽管本次改革只是阶段性成果，但改革力度之大在国内也实属罕见，充分体现了上海市政府与生态环境主管部门的“敢于担当”。

丨一 、改革的源动力丨

本次改革的源动力主要来自五个“基于”。具体如下：

1 基于深化“放管服”改革的要求：政府职能转变与提升，简政放权、放管结合、优化服务。

2 基于强化“企业主体责任”的需求：谁的错误谁承担，有事没事别找政府。

3 基于优化“营商环境”的需求：行政审批费时费力，又不讨好，一般项目优化审批流程。

4 基于明晰“责任边界”的需求：市场的资源配置与企业的主体责任，政府的区域规划与宏观引导，行政主管机构的标准规范与游戏规则的制定等，均需各司其职。

5 基于生态境部“试点”要求：2018年3月，生态环境部授权北京、上海环评制度改革试点。

基于以上，环评制度的改革势在必行。

本次改革以“人民政府”的名义发文，其力度可见一斑！

丨二、改革的要点丨

1、豁免环境影响小、风险小的项目：制定正面清单

对生态环境影响小、风险低的项目纳入“正面清单”，不需要环评，不要求审批或备案。（马哥在《环评何去何从？——环评的困境及其改革之路探讨》一文，曾自创性的提出了环评“正面清单”的概念。）市生态环境局已于2019年2月发布了《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》。

2、抓重点，抓主要矛盾：制定重点行业名录

列入重点行业名录的建设项目在报批、施工、运营等各阶段实施重点监管，严格环评审批。重点行业名录包括重点行业、特殊工艺和重点区域三部分内容，由市生态环境局发制定发布。

未列入重点行业名录的建设项目，在环评形式、审批流程上大幅优化简化（具体见第三点）。

3. 简化审批流程、简化文本编制：非重点行业且规划环评及措施落地的区域

在已完成规划环境影响评价且相关措施落地的区域，对未纳入重点行业名录的建设项目，环评手续简化为：

1 部分市政基础设施和标准厂房豁免环评；

2 环评书简化为环评表，按报告表的审批程序办理手续；

3 环评表不再审批，实行告知承诺。建设单位材料齐全且作出承诺的，审批部门当即出具审批意见。但会加强事中事后监管，对企业承诺的内容进行核查。未来将借助科技手段，不断扩大污染源在线监测的范围，充分利用大数据和信息化手段提升监管水平。

4 简化环评编制内容和共享环境数据。环评无需对区域环境质量现状进行评价，可与规划环评共享环境数据。

4. 环评报告表编制：简化文本内容

1 发布环境影响报告表编制规范，与生态环境无关内容不再纳入。

2 出台环境影响报告表格式范本，提升环境影响评价文件编制质量。

5. 优化公众参与模式：减少公示次数、不再入户调查

环评报告书项目编制阶段：只需公示2次，累计公示时间不少于10个工作日，且不再开展入户问卷调查。

环评报告书项目审批阶段：审批部门应通过政府网站发布相关审批信息。审批过程中，始终保持环评文件有关信息处于公开状态。

6. 从严管理第三方

建立第三方服务机构评价考核和信用管理机制，对不负责任、弄虚作假的第三方服务机构及个人，强化惩处措施。

在行业自律方面，支持行业协会发挥自律导向作用，规范行业秩序。

三、未来改革趋势展望

尽管本次改革力度很大，但是由于《重点行业名录》、《正面清单》、《环境影响报告表》（范本）等尚未颁布，尚不清楚实效如何，在此特提出如下展望。环评应该回归科学回归本质，具体可在如下方面改革：

1. 回归科学：重点污染行业的项目未必含重点污染工艺，如何兼顾行业的同时以污染工艺为主，真正按照“环境影响的大小”来确定环境文件类型，充分体现环评的科学性，这是改革的方向之一。

2.回顾本质：环评不是设计，也无法替代设计，环评应为设计提出“要求”，而不是替代设计，环评书也该瘦身。

3. 节能与减排的结合：如何避免打着“保护环境”的名义污染环境？低浓度低危害的污染物强制治理可能并不科学，设备制造及运营能耗等产生的“沉没污染”可能更大（马哥在《如何规避“无组织排放”法规风险——无组织排放的准确定义与管控要求》一文，首次创造性提出沉没污染的概念），环境经济损益分析需要强化！

4. 优化流程：企业运营期的“微调细改”如何合法化，正面清单能否真正契合企业实际，“微调细改”如何流程合法化，拭目以待。

5. 程序合法与行为合法，将来哪个更重要？大数据时代，程序合法必将让位于行为合法。未来开车肯定不需要驾照，因为驾驶水平高低全靠数据说话，而不是执照。企业的排污行为，将来也是事中与事后为主，程序合法的要求逐渐弱化，特别是环境质量优良的区域，程序角度或许仅需要许可总量便可。

6. 概念与要求统一（不限于环评）：对于重点行业、重点排污单位、重点排污工艺，其要求是否可以统一一致？

7. 基于风险，执法与监管应该层级化（不限于环评）：严格意义上，没有一家企业是完全合法合规的，这是因为规范不合理还是企业不正规呢？其实都不是。原因是即便相同的规范在不同的企业身上，其要求和效力也是不同的。因而，应该基于实际的风险进行层级化的执法和监管，避免出现高射炮打蚊子的事情，避免出现农民工烧柴火取暖而违反大气污染防治法被处罚的情况。因此，执法与监管应该分层级，基于实际的风险高低来分层级。凡是对外环境有潜在影响的违法行为，应该重点执法与监管，属于企业内务且没有外环境影响的违法行为，应该弱化执法与监管。

原标题：深度解读：环评制度重大改革——上海市《本市环境影响评价制度改革实施意见》