构建现代环境治理体系 为啥强调推动跨区域跨流域污染防治联防联控?

太浦河连通太湖与黄浦江，流经上海青浦、江苏吴江与浙江嘉善等地。对嘉善而言，这条河既是重要的饮用水取水河道，也是防洪排涝的重要通道，是嘉善发展中的重要一环。以嘉善一县之力治理太浦河，效果并不好。而随着沪苏浙对太浦河共保联治的加强，能够更好地保证三地老百姓的饮用水安全，提高河道安全系数，推动三地共同发展。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），在健全环境治理监管体系中提出，推动跨区域跨流域污染防治联防联控。这意味着污染防治联防联控已成为构建现代环境治理体系的重要工作。

那么，当前跨区域跨流域污染防治联防联控进展如何？哪些省份做得比较好？今后应该从哪些方面着手加强？大江大河涉及省份格外多，如何推进跨区域跨流域污染防治联防联控？带着这些问题，记者采访了相关专家。

联防联控是构建现代环境治理体系的重要一环

随着城市化、工业化进程加快，珠三角、长三角、京津冀、成渝等城市群区域经济一体化进程不断深入。加之大气、水的自然流动性，使得环境污染呈现出跨区域跨流域的典型特征，以雾霾为主的区域大气污染事件、跨流域水污染事件屡屡发生。

生态环境部环境规划院环境政策部主任葛察忠说：“大气资源、水资源属于公共物品属性，存在区域性、流域性，使得以行政区域为边界的治理手段，在解决区域流域环境问题方面治理效果不佳，而且有时还会导致区域流域冲突，增加治理成本。

《指导意见》明确提出推动跨区域跨流域污染防治联防联控，意味着污染防治联防联控已成为构建现代环境治理体系的重要工作。下一步如何总结经验，在城市群大气污染治理、相邻城市大气污染治理、流域上下游，不存在流域上下游关系的相邻地区间打破行政边界，实现成本共担、利益共享、共同治理、共同保护，将成为污染治理的重要工作方向。”

近年来，我国已逐步建立起联防联控的协调机制，跨区域跨流域污染防治联防联控在法律、政策和区域实践层面都取得了一定成效。

新《环境保护法》第一次以法律的形式明确了跨行政区域的重点区域、流域环境污染与生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施。

《大气污染防治法》在新《环境保护法》基础上，设立“重点区域大气污染联合防治”专章,进一步健全了我国跨区域大气污染防治联防联控机制。

《水污染防治法》对流域水污染联合防治的体制、制度和机制做了原则性规定。

在跨区域联防联控机制方面，以京津冀及周边地区、长三角、粤港澳全国3个最大城市群为例。京津冀及周边地区2013年后设立了大气污染防治协作小组、水污染防治协作小组以及京津冀及周边地区大气环境管理局；长三角地区2013年底以来，相继建立长三角大气和水污染防治协作机制，2018年上海、浙江、江苏、安徽三省一市联合组建长三角区域合作办公室，为区域生态环境共同保护提供了管理机构支持。

粤港澳湾区前期以粤港、粤澳大气、水、环境监测、突发环境事件事故通报等领域双边合作为主，2014年粤港澳三地环保部门共同签署《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》，粤港澳环保合作开始由双边走向三边。

葛察忠表示，实践表明，跨区域跨流域污染防治联防联控发挥出良好效用。尤其是发生水污染突发事件时，跟以前没有联防联控时对比，在有效预防和妥善应对上均具有突出优势。

从单打独斗到联防联控，一起啃下硬骨头

“随着污染防治攻坚战的持续推进，污染治理的边际成本在不断提高，留下来的是越来越难啃的硬骨头。为提高污染治理成效，跨区域跨流域联防联控越来越受到欢迎，在区域层面、流域层面、城市层面上都有一些很好的做法。”葛察忠说。

在跨区域大气污染治理方面，京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区等蓝天保卫战重点区域联防联控成效显著，空气质量不断改善，联防联控机制不断健全。

以京津冀及周边地区大气污染协同治理为例。2013年9月，“大气十条”发布，提出建立区域大气污染防治协作机制。同年底，原环境保护部制定了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立，区域大气污染治理从各自单打独斗逐渐转变为联防联控。

2017年9月6日，原环境保护部深改组会议决定设立京津冀大气环境保护局，机构设在原环境保护部，在新一轮机构改革中将其更名为京津冀及周边地区大气环境管理局。作为全国首个跨地区大气污染防治机构，京津冀及周边地区大气环境管理局的成立，为打破行政壁垒，实现区域整体联动提供了很好的经验。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说，大气污染防治需继续加强跨区域联防联控机制，大城市应与周边地区及上游省区实行联动减排、信息共享等措施。

在跨流域污染联防联控方面，很多流域、区域在上下游水资源共享、污染防治、联合监测、共同执法、应急联动、生态补偿等方面都涌现出了很多好的做法。

比如，珠江流域综合治理、太湖流域综合治理、淮河流域综合治理、新安江流域生态补偿等。其中，新安江流域生态补偿是在全国率先实施的跨省流域水环境生态补偿试点，最新数据显示新安江上游流域总体水质为优。目前正在启动第三轮新安江生态协同治理。

葛察忠表示，目前，我国在探索建立跨区域跨流域污染联防联控上取得了一定成效，但在联动机制、政策手段、技术基础保障等还存在一些需要加强的地方。

首先，协调机制约束力不够强。“目前大多数区域、流域间的合作基本以协商为主，通过签订合作协议、合作备忘录等形式进行，依靠的是非制度化的协调机制，缺乏管理职能和执行权力，在统一规划、统一标准、统一执法和统一监测的执行上还比较弱，而且在涉及一些深层次的利益问题时缺乏实际操作性，进而影响到联防联控成效。”葛察忠说。

其次，在政策手段上，基本上行政手段和措施应用多，市场手段和社会共治手段用得少。跨界问题更多的是利益协调补偿，利益均衡了，方能够建立合作。从长远看，市场手段和社会共治的效率会更高。

再次，在责任主体上，联防联控是一项综合性、系统性工作，涉及多主体、多部门，不只是生态环境部门一家的事情。要进一步明确责任主体和责任分工，才能够形成联防联控合力。

此外，在跨界联合监测、联合执法、信息共享等基础技术保障上依然有很多工作要做。葛察忠说：“不同行政区域间、流域上下游执法标准不统一、环境信息不共享的现象还是很普遍的，无法形成监管合力。”

常纪文表示，不同区域或流域的地理地貌和社会经济条件不同，人文环境也不同，有必要探寻出我国跨区域跨流域联防联控机制的不足和实际需求，总结和梳理地方的创新举措，参考国外相关经验，以便更好地推动联防联控。”

大江大河涉及省份众多，如何推进联防联控？

长江大保护、黄河流域生态保护和高质量发展是国家的发展战略，在推进联防联控时，既涉及流域上下游，也涉及不同省份，相对复杂且难度较大。

葛察忠表示，大江大河在推进过程中应建立有约束力的协同领导机构和工作机制，成立联防联控的组织，形成共商共建共保共治共享大平台。

此外，要树立“一盘棋”思想，充分运用行政和市场两种手段，协调上中下游生存权和发展权，包括进一步建立绿色发展基金、健全流域生态补偿机制、搭建环境信息共享平台，强化环境信用联合惩戒等。

效果跟踪评估是一大检验法宝。

“流域上下游经济发展水平差距较大，环境污染治理诉求和治理能力差距都比较大。在推进过程中，要适时进行联防联动效果评估，总结先进地区经验，补齐落后地区短板，为规划政策调整提供依据。”葛察忠说。

重点城市如京津冀、长三角、珠三角等区域，又应该如何推进跨区域跨流域污染防治联防联控呢？

葛察忠说：“目前，京津冀及周边地区、长三角、珠三角作为国家重大发展战略区域，跨区域跨流域联防联控都有一定的基础，下一步主要是与国家区域发展战略相适应，坚持问题导向，扎实推进跨流域和区域联防联控。”

比如，长三角与一体化发展战略相适应，在跨区域跨流域联防联控上将针对PM2.5、臭氧、水体污染、湖泊污染、海洋污染等突出问题，在联防联治区域跨界环境污染治理、共建共享高质量环境基础设施、健全区域环境法规标准执法协同监管体系、共建区域环保市场等方面共同发力。

常纪文强调：“《指导意见》发布后，下一步重点就是如何落实好。长江、黄河等几大流域局都设立了，应牵头拟定协调各省（市、区）联防联控的工作方案，确定好职责，规定好义务。”