环境治理EPC合同属于建设工程合同吗？

近年来，随着生态文明建设的推进，国家加大了对生态环境公共设施的供给侧的投资力度，生态环境项目建设呈高速增长趋势。2019年6月，生态环境部部长李干杰在“中国环境与发展国际合作委员会（国合会）2019年会”上表示“2018年生态环保和环境治理业投资增长43%，同比上升了19.1%”。

与此同时，住房城乡建设部于2016年发布了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（以下称“2016若干意见”），明确提出“建设单位在选择建设项目组织实施方式时，要优先采用工程总承包模式，特别是政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”。此后，各级地方政府，先后出台相关配套政策，大力推进工程总承包建设模式的发展。在短短三年时间，工程总承包已经逐步成为一种主流建设模式。

环境治理项目也不例外，EPC模式已经从传统的烟气脱硫脱硝、污水处理、垃圾发电等环保建设项目，走向土壤修复、尾矿整治、黑臭水体和流域综合治理等新兴环境治理领域，大多数环境治理项目采用EPC模式实施。

与传统工程建设项目相比较，由于环境治理项目属于新生事物，具有独特的行业属性，有关法律政策体系并不完善，在开展环境治理EPC项目建设过程中，存在诸多值得探讨的法律实务问题。

笔者长期从事环境、能源及基础设施项目建设全过程法律服务工作，对该领域的法律政策问题具有深入的研究。近期，将陆续推出针对环境治理EPC项目的实务系列研究成果，敬请期待。

一、什么是“建设工程”？

实务中，我们通常把土壤修改、土壤修复、尾矿整治、黑臭水体和流域综合治理等项目称之为“建设工程”或“工程”，有关政府方（或社会投资方）往往以工程发包方式，与“承包商”签订相应的环境治理工程建设合同，包括采取工程总承包建设模式，与承包商签订EPC合同。

上述环境治理项目属于法律意义上的“建设工程”吗？对此，笔者认为不尽然。

我国现行有关法律并未对“建设工程”（或“建筑”“建筑工程”）相关概念做出统一明确的法律定义，有关表述也略有不同。《建筑法》规定“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”；《招标投标法实施条例》规定“招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等……”；《合同法》规定“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同”。

《百度百科》显示：“建设工程是指为人类生活、生产提供物质技术基础的各类建筑物和工程设施的统称……建设工程是指建造新的或改造原有的固定资产。”

二、环境治理项目属于“建设工程”吗？

根据上述有关法律规定，结合工程相关学术概念，我们理解法律意义上的“建设工程”是指建筑物和构筑物的建造（包括新建、扩建、修缮等），最终形成固定资产的过程。据此理解，环境治理项目是否符合上述特征呢？

以土壤修复为例，土壤修复是指利用物理、化学和生物的方法转移、吸收、降解和转化土壤中的污染物，使其浓度降低到可接受水平，或将有毒有害的污染物转化为无害的物质。土壤修复并不形成新的建筑物和构筑物，也并非对原有建筑物和构筑物的改建、扩建或修缮装修，本质上并非“建设工程”项目。

其它尾矿修复、黑臭水体治理、流域综合整治等新型环境修复治理项目大体也是如此，本质上均是采用各种技术手段，对被污染的土壤、水体、流域等生态环境资源进行修复，虽然通常称之为“工程”，但与法律意义的“建设工程”概念存在较大的差异。当然，在上述环境治理项目中，可能涉及相应的土方工程、水利工程、配套房屋、管网、道路等工程建设项目。

总体上而言，笔者认为，结合环境治理项目的特点，不应将环境治理项目完全理解为“建设工程”项目，不应将环境治理EPC合同完全等同于为建设工程合同。

三、厘清环境治理项目是否属于“建设工程”的有何重要意义？

“建设工程”的概念虽然看似属于工程行业知识概念，但也是非常重要的法律概念，对于如何适用相关法律，如何定性其中的法律关系，至关重要。

如果将环境治理项目定性为“建设工程”，属于固定资产投资项目，在开展土壤修复、尾矿治理、黑臭水体整治等环境治理项目建设过程中，需遵守建设工程相关法律法规，办理项目建设的立项(审批、核准、备案)、规划、用地、环评、施工许可等前期手续；依据建筑法相关规定进行工程发包和承包，开展工程招标投标活动；一旦发生合同争议，产生诉讼或仲裁，将依据建设工程合同有关法律及司法解释进行审理。

在实务中，环境治理EPC项目应当如何开展项目审批及招标投标工作呢？环境治理EPC合同纠纷有哪些显著特点呢？在后续文章中，笔者将针对上述问题逐一进行分析解答。