PPP如何助力污染防治攻坚战？有哪些良好成效？有哪些相关建议？

家库交流实录PPP如何助力污染防治攻坚战?

有哪些良好成效?有哪些相关建议?

宋义武政策类 江苏省财政厅

污染防治攻坚战是党的十九大以来中央确定的三大攻坚战之一，是我国实现高质量发展、全面建成小康社会必须爬的坡、过的坎。实现污染防治必须有大量的资金投入，因此，PPP助力污染防治攻坚战是大有可为的。近几年来，全国各地已探索实施了-批污染防治PPP项目，如:海绵城市建设PPP项目、江河湖整治PPP项目、黑臭水体整治PPP项目、城乡污水处理PPP项目等，可以说，PPP模式已经在污染防治攻坚战中特别是在水污染治理方面发挥了积极作用。但总体来看，力度还不够大，发展还不平衡，涉及面还不广，还有很大潜力可挖。为此，提出以下建议:一是进一步提高对PPP助力污染防治攻坚战重要意义的认识。党中央、国务院高度重视运用PPP模式参与污染治理工作，习近平总书记在全国生态文明建设大会.上的讲话中强调:‘要充分运用市场化手段,完善资源环境价格机制,采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”。另外，根据环境保护部解读《“十三五”生态环境保护规划》:“积极推行政府与社会资本合作，探索以资源开发项目、资源综合利用等收益弥补污染防治项目投入和社会资本回报，吸引社会资本参与准公益性和公益性环境保护项目”。因此，各地、各部门、各单位及相关人员要把思想认识统一-到中央的要求上来，进一步增强责任感和使命感，下更大的力气、采取更扎实的措施，让PPP在污染防治攻坚战中发挥更大作用。二是加强政策指导，发挥政策、制度的引领作用。建议环保部、财政部联合出台鼓励支持在污染治理领域推广PPP模式的指导意见，对在大气、水、土壤治理等三大战役中如何实施PPP项目，提出明确具体的意见、路径和要求，彰显明确的政策导向、问题导向、目标导向。三是实行污染治理PPP项目优先的政策。在有限的财承额度内，同等条件下，污染治理PPP项目优先立项、优先入库、优先实施。四是在国家PPP基金中设立污染治理PPP项目专项子基金,支持一些对社会资本吸引力较低的PPP项目。五是各级财政在现有的污染治理专项资金中安排-定比例用于支持污染治理PPP项目。六是发挥示范引导作用。环保部、财政部应及时总结一批有关大气、水、土壤治理PPP示范项目，供全国各地学习借鉴。重点在大气和土壤治理领域如何运用PPP模式进行示范指导。

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关于PPP模式助力污染防治攻坚战取得的成效。污染防治攻坚战是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要

内容，是“三大攻坚战”内容之一。近几年来，PPP模式以其公益性强、撬动社会投资、引进先进的技术和管理等优势，在污染防治领域得到广泛的赞誉。从云南的实践来看，初步取得以下成效:一是充分发挥市场资源配置作用，撬动社会资金投入。--定程度上减少政府投资公共服务领域财政负担，有效提高资源的使用效率。例如大理洱海环湖截污(一期)PPP项目，仅靠州、市两级3年可用财力都无法满足洱海环湖截污工程，通过采用PPP模式与社会资本合作，缓解洱海保护治理的资金投入难题，实际签约投资29.80亿元，节约财政资金4.88亿元。二是统筹科学使用财力，集中力量打赢污染防治攻坚战。如大理洱海流域按照山水林田湖草统筹规划，先后以PPP模式实施了大理市洱海环湖截污(-期)等6个洱海保护治理项目，总投资额185.6亿元，政府方仅投入资本金11.2亿元，通过PPP模式，干成了过去想干没能力干的发展大事，推动绿色发展的改革之路。三是创新管理方式，促进了政府治理方式的转变。通过PPP模式，切实改变政府对微观事项的管理，促进政府职能转变，将投资、建设和运营风险交由社会资本，鼓励民间资本或社会公众参与项目建设运营。四是专业人做专业的事，污染防治能力和水平大大提升。通过PPP模式开展污染环境治理，充分发挥了社会资本建设后续运营的潜在优势，将专业领域的事项，交由擅长的企业专业化运营，让专业的人做专业的事，治理水平和能力大大提高。如:大理通过PPP模式实施了洱海保护治理项目，通过招收污水处理、生态环境保护领域社会资本，采用创新先进技术，将污水处理厂建在地下，厂房上面土地综合开发利用，不仅提高了治理水平和能力，还提升综合效益。

在污染防治PPP项目实际推进中，也存在相关法规、制度不够健全，政府方参与过度、社会资本面临诸多壁垒、项目建设重建设轻运营等问题和困难。据此，提出以下建议:一是进一步完善法律法规和配套政策。针对污染防治PPP项目的特点，有针对性的制定法律法规和政策，使得各领域PPP项目得到有力的法律保障，更加有效降低地方政府和社会资本的风险。二是制定项目实施规划及储备。制定污染防治PPP项目的实施规划，做好项目储备聚焦城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理等领域，明确年度及中长期项目开发计划。可优先支持中央环保投资项目储备库中的优质项目。三是建立健全履行契约责任的保障机制。污染防治类PPP项目的公益性较强，多数为政府付费型，对于政府契约精神与履约意识提出了更高要求。通过契约合同来明确各方的权利与义务，为项目的顺利实施和管理提供合法有效的合同依据，强化合同约束力，增强双方的契约精神，同时，也有利于促进地方政府进-步做好”放管服”，加强项目审核，加快审批流程。四是建立财政与生态环境部门、行业主管部门的联审机制，加强生态环保PPP项目按效付费机制建立与物有所值评价等环节的审查，将环境管理要求融入PPP项目实施监管要求之中。五是进一步重视项目绩效管理工作。建议定期开展阶段性评估，重点对污染防治项目绩效目标实现程度、生态环境公共设施和服务的数量与质量、资金使用、价格调整、项目运营管理、公众满意度以及政府方履约等情况进行综合评价，建立公开透明、奖优罚劣、追责问责的机制与动态调整机制，并将实施效果的评估结果进行信息公开，促进实施机构及社会资本方重视PPP项目规范实施和运营环境的绩效。六是加强项目全生命周期的引导与监管。首先，在选择社会资本方面，鼓励其它专业的投资运营机构以联合或者独立的方式作为社会资本参与其中。专业的投资运营机构可以为项目的运营提供大量长期限资金和运营管理经验，这样有利于保证生态环境保护类PPP项目的运营期管理。其次，要对项目的全生命周期，特别是建设期的质量与成本加强监管，同时，要督促完善生态环境保护商品的定价，确保地方政府和社会资本都能获得相应的回报。七是加大财政资金对污染防治PPP项目的倾斜支持力度，建议探索以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，建立对该类PPP项目运营费用的滚动支持机制。最后，建议鼓励模式创新，通过开展同类型项目区域协同治理、同一绩效目标下多类型项目协同治理，探索“环境导向”的开发模式，创新“PPP+环境污染第三方治理”模式等，实现规模化经营，强化经营性项目对生态环保PPP项目的反哺。

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建议:一是多管齐下，提高社会资本参与的积极性。污染防治领域项目公益性强，建设投资大，且大部分项目缺少完善的盈利机制,应尝试通过用户付费机制、资源再利用等途径拓宽社会资本盈利模式，吸引社会资本参与污染防治PPP项目。二是发挥财政引导作用。建立奖补结合的财政补偿机制，健全税收补偿机制，充分利用专项资金，推动污染防治领域PPP模式顺利实施。

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关于PPP助力生态污染攻坚战及取得的成效，包括2000年后开始的特许经营市场化改革在内来看，至少取得了如下几方面效果:-是较短时间内调动大量社会资本投入生态环境领域，迅速改变了污染治理设施短缺、污染处理处置能力不足的局面。污水处理、垃圾处理领域和黑臭水体治理最为明显。二是推动了污水垃圾收费制度的建立，使“污染者付费”理念得到较广泛认同，为特许经营制度和生态污染攻坚战奠定了产业化基础。三是培育了一大批专业化企业，基本覆盖工程设计、技术研发、设备制造、投资、建设、运营全产业链，并形成了一些跨区域综合性环境服务龙头企业。四是在生态治理领域政府由运动员向裁判员转变的趋势较为普遍和明显，PPP模式下专业企业的引入使得生态环保设施的运营管理水平明显提升。

当前形式下对于PPP模式助力生态污染攻坚战有如下建议:--是深刻理解把握PPP的内涵，将相对“低”成本的政府融资(如政府直接投资，专项债等)与PPP结合，PPP不必然包含融资，可以只是由社会资本负责建设加运营，或者单纯只是运营。这样发挥政府和社会资本各自优势，实现项目资金已落实特定情况下的组合效果最大化。二是建议从国务院层面推进"EOD"模式，从规划协调到部门政策冲突协调再到政策支持，对制约生态治理项目外部性“内部化”的现行政策和分头管理现象进行调整。三是防范金融风险和生态污染这两个攻坚战，在最近两年实际当中产生了一定的矛盾，尤其在生态环保PPP领域。对于生态污染治理这类公益性占主导地位的项目，建议结合项目特征客观评估风险水平，进一步降低甚至取消资本金规定，充分吸引社会资本尤其是具有专业技术、运营能力的民间资本进入。同时客观评价财务投资人和专业运营商的价值取向和风险偏好，鼓励、规范、支持双方发挥各自优势，自由组合参与PPP项目实现效果最大化。

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三点建议供参考:一是根据中国实际情况及经济社会发展的特点，结合近年来我国生态环境保护方面PPP项目实践的经验(包括教训)，进行系统综合的应用研究。根据应用研究成果，尽快完善和优化生态环境保护PPP项目的政策和规划，并以立法的形式固定下来。既要充分进行市场化运作，还要完善资源环境价格机制，更要用法律保障PPP项目的健康发展，解除社会资本参与合作的后顾之忧。二是污染防治作为三大攻坚战之一，是可持续发展的重中之重。生态环境保护方面PPP项目应当优先于其他各类项目。优先原则必须有具体的方法和措施，具体表现在财政的安排上、项目税收优惠上、政府专项基金设置和使用等方面区别于其他项目。三是社会资本参与到污染防治PPP项目中来，不仅仅是为了解决资金不足的问题。更要发挥社会资本的专业优势、技术优势和管理优势。不但要保证政府付费的财政优先支持，更要不断扩大使用者付费(包括污染者付费)的范围，通过市场化手段(必要时委托第三方专业机构合作运营)，使资源环境价格机制在经济社会发展过程中全覆盖。

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PPP推行几年来，对于生态环境治理方面有重大效果，主要体现在几个方面:一是通过采用PPP模式，通过引入社会资本方，有效解决政府短期内资金困境，使得一些环境治理项目得以尽快实施，也实现了治理效果，如污水处理项目、垃圾治理项目、海绵城市项目、生态环境治理项目，在入库项目、落地项目中均有体现;二是通过PP项目模式，有效解决技术难题，提升运营效率，通过PPP模式，实现项目全生命周期的运作，有利于引入有运营能力的社会资本方，实现运营效率的提升;三是通过PPP模式，采用全过程绩效考核付费的模式，通过付费奖惩措施，促使社会资本方提升运营效果，如达不到运营的产出标准，就难以获得预期收益，而政府根据效果付费，有效提升项目治理水平。

对于采用PPP模式助力污染防治有如下建议:一是污染治理PPP项目要统筹规划，与当地的财政支出能力、发展状况相一致，避免过于超前，造成政府财政支出负担过大，形成债务风险;二是污染治理项目要做到一地一策，一项目一策，精心策划，充分挖掘项目的回报机制，通过引入有运营能力的社会资本方，提升项目运营效率;三是进-步提升政策支持的力度，采用中央、省级等部门的统筹，实现区域的污染治理的统筹，实现全流域、全区域的综合治理，提升治理水平;四是加强法律方面的规划，尽快出台PPP条例，加强污染治理PPP项目推进力度，避免造成反复，影响项目推进。

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PPP模式在污染防治攻坚战多个领域得到了推广应用，如:海绵城市、黑臭水体治理、污水处理、固体废弃物和城市垃圾分类处置、生态文明建设、水环境综合治理等。据全国PPP综合信息平台项目管理库2019年11月报，生态建设和环境保护类PPP项目的累计项目数、累计投资额均在前5位之内;2019年以来截止到11月底，生态建设和环境保护类PPP项目90个，投资额净增量为759亿元。如果考虑到部分项目可能交叉在其他行业，数据应该更高，PPP模式助力污染防治攻坚战成效可见一斑。

建议:一是进一步完善价费体制(使用者付费)，如城镇污水处理费应进行动态调整、与污水处理标准相协调，并应基本覆盖服务费用;按照补偿成本并合理盈利的原则，制定和调整城镇生活垃圾处理收费标准;按照“谁污染、谁付费"，实行终身负责制。建立激励与约束相结合的价格机制，财政补贴与使用者付费合理分摊机制。二是在PPP项目中引入ESG投资的理念。根据联合国环境规划署(UNEP)的界定，ESG投资简称“责任投资”，包括环境(Environmen-tal)、社会(Social)、公司治理(Governance)三个方面，要求企业在发展中注重环境保护、履行社会责任、完善公司治理。ESG信息不直接体现在企业财务报表中，但涵盖了企业发展的隐性和长期风险，很大程度上决定企业是否能够实现可持续发展，是否存在突发环境丑闻、责任事件、治理问题等隐患而导致财务风险。ESG原则在PPP模式中的一个具体体现就是多方共赢，国家、项目公司、民众层面都共赢。三是探索PPP模式与绿色金融、气候变化应对、蓝色经济等的进步融合，实现污染攻坚战治理创新。按照中国银保监会《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，发展能效信贷、绿色债券和绿色信贷资产证券化、环境权益、生态补偿抵质押融资，以促进中国PPP与绿色发展完美匹配，共同可持续性发展。

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生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。在生态文明建设压力叠加、负重前行的关键期，PPP模式对打好污染防治攻坚战，推动生态文明建设，增进民生福祉，建设美丽中国起到了显著作用。根据全国PPP综合信息平台项目管理库2019年第三季度报显示，管理库累计污染防治与绿色低碳落地项目3,249个，投资额3.1万亿元，分别占管理库落地项目的53.8%和33.9%，除涵盖传统的市政环保领域外，与生态环境相关的治理类项目，如流域治理、河道整治、土壤修复、空气监测和治理、农村环境治理等，都具有支持污染防治和经济结构绿色低碳化的作用。污染防治对传统政府投融资模式来说，需要占用投入较多地方政府财力，很容易顾此失彼，污染防治的陈年旧账尚未解决，而新的问题又层出不穷地积累。2018年6月，中共中央和国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出了污染防治的几个重要目标，比如全国细颗粒物(PM2.5)未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以.上，地级及以.上城市空气质量优良天数比率达到80%以上等。而采用PPP模式，有利于促进这些目标的实现。首先，PPP模式解决了筹资难的问题，通过PPP的财政资金杠杆作用，能够较快撬动解决单项和综合性污染防治工程的资金问题，缩短了传统政府投资立项到开工中间等待资金的漫长过程，时间就是机遇，为解决环保存量问题提供了快速有效的切入点。其次，通过从2014年起PPP模式在全国的逐步推进，对于区域流域整体污染防治的理念也逐渐在政府之间形成。而针对这样的需求，很多社会资本方和设计单位已经开始研究如何解决一揽子污染防治问题。其中，整体解决方案是水质类污染防治攻坚战的重点难点。必须从排放源控制、处理厂网建设、生态湿地构建修复等各个环节加强形成合力解决问题。而PPP模式的推进为这一揽子解决方案提供了丰富的可借鉴的实际操作经验。最后，PPP模式的重运营和TOT模式，有效扭转了传统政府投资设备维护差，设备开机率低，故障率高的问题。更好地发挥提升存量设备的价值，减少不必要的重复投入。同时PPP模式的实施有效培训锻炼了一只防止污染的专职化/专业化运营团队，为污染防治经验技能甚至知识学科的交流和积累传承提供了发展空间。

为促进PPP模式更有效地助力污染防治攻坚战，建议一是创新PPP项目运作模式。鼓励将黑臭水体整治、污染场地修复等有稳定收益的项目打捆实施，明确项目规划，优先纳入PPP项目储备库。二是加大扶持力度。充分发挥财政资金的补贴支持作用，提高奖补标准，加大财政资金对生态环保PP项目的倾斜，加强开发性金融的运用，鼓励多样化的金融服务模式加入到污染防治攻坚战PPP项目大范围。三是加强审核机制。一方面要强化“两评一案”在污染防治类PPP项目中的运用，保证政府方具有相应的履约能力;另一方面要严格把控财政部门、生态环境部门、行业主管部门等相关部门对项目的审核，强调环境管理要求，防止-些形象工程、面子工程混杂其中，而对环境治理情况没有明显改善。四是建立健全绩效考核体系，做好阶段性评估工作。目前存在很多污染防治类PPP项目的绩效考核工作与环境质量改善要求无法匹配的情况，在设置指标体系时应与地区生态环境治理目标相结合，充分发挥绩效考核的引导作用，在过程中加强对项目绩效目标实现程度、所提供的生态环境服务质量、资金使用情况、履约情况等方面进行综合考量，切实做到花钱必问效、无效必问责。

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关于污染防治攻坚战的要求及成效。一是《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》做出明确指示，蓝天、碧水、净土保卫战，是污染防治攻坚战的主要内容。二是《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》提到，积极支持污染防治，将打赢蓝天保卫战作为重中之重，中央财政大气污染防治资金安排250亿元，增长25%;将消灭城市黑臭水体作为水污染治理的重点，水污染防治方面的资金安排300亿元，增长45.3%;支持全面落实土壤污染防治行动计划，土壤污染防治资金安排50亿元，增长42.9%。上述三项共计支持资金600亿元。相比2018年中央财政安排大气、水、土壤三项污染防治资金合计405亿元，增加195亿元，增长48%。三是2019年底全国财政工作会议，刘昆部长指出，2020年要重点做好以下八项工作之一就是着力支持打赢三大攻坚战，推动如期全面建成小康社会。重点支持打好蓝天、碧水、净土保卫战，推动实现污染防治攻坚战阶段性目标。四是全国PPP综合信息平台项目管理库2019年11月报，管理库累计污染防治与绿色低碳项目累计5,370个、投资额5.2万亿元，分别占管理库的57.1%、36%;其中落地项目3,373个、投资额3.3万亿元，分别占管理库落地项目的54.3%和34.3%。

建议:一是贯彻执行中央决策部署，打好本地区污染防治攻坚战，在相关领域积极推广运用PPP模式;二是打好污染防治攻坚战，财政投入非常重要，更需要多元化投入。本级政府应借势而为，整合中央、地方污染防治专项资金，利用PPP模式撬动社会资本，开展本地区污染防治与绿色低碳项目。三是在PPP项目准备阶段应开展项目环境评价，完善项目前期准备工作，防止未通过环评的项目上马造成项目投资失败。同时，要做好环保设计、施工阶段环境监理监测，以及竣工阶段的环保验收工作。四是做好特殊地区(2+26城市、长三角等地区)的项目施工工期及施工措施安排。按照秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，根据各地具体要求，做好PPP项目工期安排及施工成本预测，合理推进工程进度。

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仅对河流综合治理PPP项目谈些看法:一是河流综合治理类PPP项目一般都跨两个以上省级行政区域，该类项目的实施机构必须由所涉及的各省级人民政府指定的职能部门派出专门人员共同组建，以提高实施机构的效率，防止各省级政府之间互相踢“皮球”。一般来说，在项目识别阶段，该河流流经的省级人民政府就应指定相应的职能部门(生态环境部门、水利部门等)派员组建PPP实施机构，指导编制《可研报告》，积极推进项目的进展。二是对于河流综合治理类PPP项目，建议由生态环境部、水利部、国家发展改革委、自然资源部等部委组建部级联席会议，与该项目的实施机构建立日常办公机制，高效地处理项目进展中的问题。三是鉴于河流综合治理PPP项目公益性强，且在污染防治攻坚战中有着举足轻重的地位，建议除加大财政引导作用外，可以结合排污权交易、挖掘项目运营收费来源(如:河流沿岸旅游景点收费)、河流沿岸土地资源开发利用等途径，使河流综合治PPP项目的付费机制更有保障，吸引更多的社会资本参与这类项目，更好地助力污染防治攻坚战。

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对环保领域各个细分子领域而言，修复领域以后期维护难度大、考核紧、需求高的河道治理和农村污水这两个领域为继续重点推进的PPP领域，在绩效考核和支付信用两个方面的同步强化和探索有内涵和实际意义的经营要素捆绑。对于运营类基础设施(污水垃圾处理)和外包服务(环卫)，控制项目本身合理规模的同时放开财承限制，并要求设置时间表逐步完善价格机制。

原标题：【专家库交流实录】PPP如何助力污染防治攻坚战？有哪些良好成效？有哪些相关建议？