危险废物处理 处置与利用的法律关系

只有认真理清利用与处置的法律关系，才能在危险废物领域及时将行政处罚与刑事责任区分开来，才能迅速地对危险废物的违法行为进行高效及时的处罚，才能真正体现有法可依、违法必究的法制精神，才能真正体现社会的和谐和进步。

2017年1月，环保部、公安部、最高检联合发布了《关于印发 <环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法> 的通知》，进一步明确了将危险废物领域环境违法行为向司法机关移交的机制和程序。随着生态环境“五位一体”工作的深入开展，环保综合督查工作的强势推进以及生态环境损害责任追究等一系列法律法规的相继出台，各级人民政府环境保护职能分工的进一步明确，危险废物领域的环境监管工作得到了巨大的推进。

但是，在环保综合督查与下沉督查时，总是会发现一些涉危企业的环境违法行为，其中最常见的违法行为有：未开展危险废物的申报登记，转移联单执行不到位，未按照环境影响评价与批复要求开展环境监测，没有设置规范的危险废物暂存设施，没有建立起可以追溯的危险废物管理台帐，没有制定符合公司实际情况的危险废物管理计划，没有开展相关资料的备案和开展环境应急演练等等，这些行为往往被督查组或主管部门实施行政处罚，按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《危险废物经营许可证管理办法》、《危险废物转移联单管理办法》中有关规定，可分别对涉危企业的违法行为处以1~20万元的行政罚款，大部分企业在接到处罚通知时，才意识到，原来在危险废物领域还有这么多的规定和这么细的要求，但往往悔之晚矣。

有一种更加严重的情形是：部分涉危企业在危险废物处置与利用方面，常常因为无危险废物经营许可证可能被追究刑事责任时，属地环保部门、司法机关对涉事企业、当事人经过反复追查，收集证据，到了最后司法机关却不予立案，个别被追究刑事责任的当事人虽然经济上被处以重罚，但只是被判了缓刑。

为什么会出现此种情况呢?原因之一是环保部门与司法机关对于危险废物的鉴定方式和司法鉴定机构的资质存在较多异议。更为重要的原因是因为对于危险废物的利用与处置，普遍存在着认识上的误区，常常将危险废物资源化综合利用行为当作危险废物无害化处置行为。比如，某市的一位分管领导开年就签署了一个重要意见，要将辖区内某公司无经营许可证加工废矿物油的行为，作为非法处置危险废物的典型案例向司法机关移交，并追究企业负责人的刑事责任。然而，环保部门在移交案件卷宗时，司法机关却不予立案，认为于法无据、资料不全、证据不足，导致案件移送单位处于十分尴尬的境地。

危险废物的无证利用应当被追究刑事责任吗?笔者认为，只有认真理清利用与处置的法律关系，才能在危险废物领域及时将行政处罚与刑事责任区分开来，才能迅速地对危险废物的违法行为进行高效及时的处罚，才能真正体现有法可依、违法必究的法制精神，才能真正体现社会的和谐和进步。

一、危险废物领域利用与处置的法律内涵

在危险废物的环境监管与技术服务工作时，我们看到企业的环境影响评价报告(含大部分批复文件)中，对于危险废物的处理处置问题三分之二以上的表述是：“某某公司每年将产生的危险废物委托给有资质的单位进行处置”(任意指定处理方式)、“某某公司每年将产生的多少吨危险废物交给某某有资质的单位进行处置”(直接指定接收企业)、“某某公司每年产生多少吨危险废物进行自行处置”(随意描述笼统带过)。

一句轻描淡写简单的表述，殊不知已经为产废企业种下了巨大的苦果。

苦果什么呢?就是环评报告的编写人员没有真正将危险废物的利用或处置的方式界定清楚，把绝大部分可以资源化利用的危险废物直接判定为不可利用的危险废物了。换句话说，产废企业本来可以进行资源化利用、可以卖得较高价钱的危险废物，现在却只有花一笔不小的代价，请有资质的企业帮其“处置”了。特别是一些企业拿到环评批复后，一旦投入生产，便深深陷入到危险废物的“处置”去向问题与经济倒贴的漩涡中，同时也面临着管理部门的行政处罚(未按环评批复要求处理处置危险废物)，懊悔不已，痛苦不喋。

那么什么是法律层面的利用与处置呢?

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体法》)在2004年12月修订时，已对处置与利用给出了法律上的定义。处置是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。简言之，危险废物的处置就是将危险进行焚烧或填埋或物化。是将没有利用价值或者价值很低的危险废物通过焚烧或填埋或物化的方式，实现危险废物的减量化与环境的无害化;利用是指从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动。简言之，危险废物的利用就是提取产品的活动。即接收者必须从收集起来的危险废物中提取新的产品，从而实现危险废物的资源化，实现再循环、再利用的过程。

也就是说，所谓处置就是通过焚烧或填埋或物化的方式，最终结果是让废物“消失”，不会形成新的产品;而利用则是经过不同的生产设备和工艺流程，一定会生产出新的产品(至于该类产品是属于半成品、中间品、企业标准的产品，还是档次很高、质量很好的国标产品，则属于利用者的事情)。总之利用企业收集的危险废物已经重生，变成了另外形式、新的产品了。所以说，处置与利用从处理工艺、最终结果来看，完全不是一回事。对于危险废物产生企业而言，如果将可以利用的危险废物，直接判定为只能处置的危险废物，则损失大矣。

在《固体法》(2004年12月修订版)第五十七条中，对于经营企业申领危险废物经营许可证做出了明确分类，即：“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证;从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证”。在禁止条款中，也将利用与处置放在并行、平等的位置上，即：“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动;禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。”《固体法》首次修订时，专门将危险废物领域的利用与处置的关系从法律上进行了清晰的界定。

在2016年版的关于环境污染刑事案件的“两高”新司法解释中，对于危险废物的处置与利用予以严格区分的。比如，第一条属于“严重污染环境”(二)的表述是：“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的”， 并没有将利用纳入进来。对第三条“后果特别严重”的情形(二)的表述是：“非法排放、倾倒、处置危险废物一百吨以上的”，亦没有将危险废物的利用纳入进来(有时也将利用表述为危险废物的资源化综合利用)。

那么在《刑法》第338 条与339 条以及“两高”司法解释中“非法排放、倾倒、处置危险放的三吨以上的”，这个“处置”是什么含义呢?笔者以为，这个“处置”表达的就是《固体法》中含义，主要包括以下三种情形：1、接收者未依法取得经营许可证，却以赢利为目的，明知自己没有焚烧、填埋或物化设施，却承诺帮助产废企业处置其产生的危险废物，最终在某个特别隐蔽的地方将废物偷偷烧掉或埋掉(或倒掉);2、接收者原本以为可以从产废者低价购得危险废物作原料(很大程度上产废者还会给接收者一定的处置费)，但实际上接收者因生产工艺简陋，技术水平低下，根本不可能从废物中提取出产品。更有甚者，因为所接收的危险废物品质很差，不仅不能提炼出产品，相反还会造成接收者已有设施损坏，成本倒贴，最终只得将原来接收的危险废物采取非法手段简单焚烧或填埋掉，以减少损失(此情形必定会造成环境污染，就算焚烧时再隐蔽，倾倒时再偏僻，总会被发现和举报的);3、也许某个公司已申领危险废物经营许可证，但其接收的废物超出了核定类别(范围)，将其他类别的危险废物纳入处置范围，并因此造成环境污染事故。对于以上三种情形，环境危害巨大，后果特别严重，性质十分恶劣，属于应当依法追究刑事责任的基本情形。

然而 ，在2016年新修订的“两高”司法解释中，对于无证利用的问题，根本没有提及刑事责任，为何?笔者认为《固体法》立法的初衷是鼓励危险废物的集中无害化处置，更加鼓励接收者依法持证开展危险废物的资源化综合利用(包括收集、贮存、运输、处置、利用等各个环节)。当然，基本要求是接收者在资源化利用的过程中，其利用设施、污染防治设施，均应满足发改、环保、安全、卫生等相关要求。

对可利用的危险废物，往往具有较高的商品价值，接收者必须花较高的价格才能购买得到，其非法排放、倾倒、处置的可能性很小，谁会花很高的价钱买完物品后马上偷偷地倒掉呢?因而就危险废物的资源化利用而言，一般情况下不会对环境造成严重污染，不会造成生态环境严重破坏(如果利用企业没有任何手续，非法排放废水、废气、废渣，则属于利用企业的后续违法行为，应当另行追究其环境污染责任，如未批先建，超标排放等)。

对于无证经营的处罚，根据《固废法》、《环境保护法》、《经营许可证管理办法》，可以没收违法所得，并处3倍以下罚款。如果经营企业未依法开展环境影响评价，未能取得环评批复，可处以罚款，并可以责令恢复原状。这里所说的罚款、没收、恢复原状，属于行政处罚的内容，不属于刑事责任范畴。

在环境保护部《关于做好下放危险废物经营许可审批工作的通知》(环办函【2014】551号)文件中附件5则专门强调，行政部门在申请企业的经营许可证的“核准经营方式”上，必须分为收集、收集-贮存-利用、收集-贮存-处置、收集-贮存-利用-处置四种情况写明申请企业的经营方式。

因此，现有法律体系与管理制度上，已将危险废物的处置与利用进行了十分明确的界定。

二、关于危险废物处理、处置与利用的法律关系

根据大百科丛书，处理是指：(1)处置;安排;料理。如处理日常事物、处理财产;(2)用特定方法加工。如处理积压商品、处理品;(3)变价、减价出售。如降价处理。 可以说，处理是一种笼统的表述。在危险废物领域，既可以通过焚烧或填埋或物化的方式进行处理，也可以通过提取某种产品的方式进行处理，也就是说，处理既包含处置，也包括了利用。对于危险废物产生企业而言，处理者既可以处理自己产生的危废，亦可以委托其他有资质的企业代为处理。

在依法经营上，采用处置或者利用方式处理本公司产生的危险废物，只要环评已审批，并严格执行了“三同时”制度，则无需申办危险废物经营许可证。然而处置或利用其他产废企业的危险废物，则需接收者在取得经营许可的基础上，才能对外开展经营活动，才能接收其他企业产生的危险废物。

从外延关系看，对危险废物的处理则包含了处置与利用两种方式，两种方式是平行、并列的关系。因此，在企业的环评报告中，如果说某某公司将产生的危险废物交给某某有资质的单位处置，则接收者只能以填埋或焚烧或物化的方式处理，而不得以利用的方式从危险废物中提取新的产品。同理，如果产废企业将其产生的危险废物交给有资质的企业进行综合利用，其接收者不得以焚烧或填埋或物化的方式处置，而是应该在取得环评批复、危险废物经营许可等条件下进行加工利用，从而生产出新的产品来。否则，在危险废物领域开展环境监管与督查中，一旦接收方以利用方式处置危险废物，或者以处置方式利用危险废物，都将视为未按照环评要求开展危废物的处理活动(未遵守环评的规定，亦可实施行政处罚)。

三、关于处置与利用造成环境污染的法律内涵

综上分析，对于处置和利用企业而言，在没有取得危险废物经营许可证的前提下，却对外开展危险废物的经营活动，则造成的法律责任是：无证经营单位应当受到行政处罚，即没收违法所得，处1~3倍的罚款，这一款对非法处置和利用而言，均适用。

处置企业因其 “非法排放、倾倒、处置危险废物”(往往会导致环境污染事故)，则一定属于非法处置危险废物，如果数量超过3吨， 则构成“严重污染环境”的情形，应当追究刑事责任。而无证利用企业则不应当被追究刑事责任，因为利用企业未将收集的危险废物进行非法排放、倾倒或处置。

对于无证利用企业而言，如果直排废水、非法填埋废渣、加工利用的产品达不到产品质量标准、造成环境污染事故的，则可以被追究“严重污染环境罪”、“非法经营罪”、“经营危险物品罪”“销售假冒伪劣产品罪”等，属于利用企业的后续违法行为。因其责任主体与污染因子已经发生了变化，与无证企业非法利用危险废物的法律后果完全不一样，这种后果又可以追究利用者非法排放、倾倒、处置危险废物的刑事责任。

四、关于危险废物领域利用和处置的思考与建议

在危险废物领域，如果不将利用与处置的关系从法律层面界定清楚，造成的后果大相径庭，尤其是在责任追究方面，更是天壤之别。为此，笔者建议：

1、国家应尽快出台或修订环评技术导则中关于危险废物环境评价的有关内容，指导环评单位在编写环境影响评价报告的时候，对于危险废物处置或利用的章节，应当清楚地界定是资源化综合利用还是环境无害化处置，不能笼统表述或混为一谈。

2、环评报告的编写人员与行政部门的审批人员，对项目环评中关于危险废物的处置或利用的表述，应当认真审查，帮助项目业主单位从政策上或今后可能出现的后果上严格把关，从专业知识的角度提供技术支持。

3、行政部门的工作人员在监督管理的过程中，应当理顺利用与处置法律关系。基层行政人员(也包括许多单位领导在内)有时不要一看到企业在危险废物综合利用时，因为没有申办危险废物经营许可证，就将企业的无证经营行为定性为“非法处置危险废物”，从而进行司法移交，避免证据不足、移送不成、不予立案的尴尬境地(这里指利用企业没有非法排放、倾倒、处置，没有造成环境污染事故的前提下)。

4、司法机关也应对于危险废物的利用或处置造成的后果(罚款和追究刑事责任)多做些法制宣传，利用典型案例向社会广泛宣传，寓教于乐，帮助民众、企业、行政管理人员理清某些利用与处置的法律关系，不致于造成杯弓蛇影，人心惶惶。

5、对于环境监察执法与刑事司法衔接方面，应当出台更加明确的强制措施或者司法细则，让公安机关对于涉嫌危险废物非法处置、严重污染环境的违法犯罪行为提前介入，固定证据，而不能由环保部门单方面为公安机关提供的支撑材料，这样才能有利于后续工作的深入开展，危险废物非法处置等违法犯罪行为也就变得无处可逃。

6、在打击危险废物领域的违法犯罪活动方面，各部门要充分运用行政处罚与刑事责任等综合手段，一方面要积极鼓励有关企业要依法依规，持证经营;另一方面，对于危险废物的无证经营行为要加大打击力度，危险废物的监管工作才能真正跃上新的台阶，实现生态环境保护与改善环境质量才能真正得以实现。

原标题：危险废物处理、处置与利用的法律关系