有色烟羽治理其实更省钱——论有色烟羽治理的法经济学意义

核心观点：政策的执行成本越低，越容易被执行好，越容易实现政策制定的初衷。超低排放政策越执行越偏离政策制定初衷，渐渐沦为骗取政府补贴的生意;有色烟羽治理政策容易执行，容易监督，因此容易实现政策制定的初衷，对环境改善有实际的积极影响，周边群众更有环境改善的获得感。

2017年，大气污染防治中的一个新动向就是有色烟羽治理。在很多人认为2017-2018年度只不过是一个超低排放政策提速扩围的过程时候，半路杀出一个有色烟羽治理。很奇怪吧!中央的政策从来没有有色烟羽治理的要求，但是一些地方主动提出，而且很快就有星星之火燎原之势，没有一点点防备，也没有一丝顾虑，它就这样出现在我们的世界里。我们暂且不说超低排放是否对空气质量改善有真实效果，但很显然很多人不愿去相信，仅仅有超低排放能够解决雾霾问题。

超低排放政策的提速扩围本身已经在加大排污企业的污染防治成本，尤其是对于一些刚刚改造满足了2011年排放标准的企业来说，在前期改造投资还没有完全收回的时候，又要投资进行超低排放改造。而现在又要投资进行有色烟羽治理改造，很多企业已经在大喊不堪重负。

我曾与一位国内知名的环保专家探讨过有色烟羽治理标准的问题。这位专家提出，有色烟羽治理大多数采用的是烟气加热方案，实际上是降低了能源的利用效率。每一份被消耗的能源背后都是煤耗和污染排放增加。因此，从污染排放总量来说，有色烟羽治理实际上是在走回头路，准确地说是完全没有环境效益的。打个比方说，提高烟气排放温度，就会提高机组发电煤耗，而每度电增加1克煤耗，对于全国来说，煤耗的增加带来的污染远比有色烟羽治理所减少的污染不会更少，只会更多。另外，有色烟羽治理增加了环境治理成本，加剧了中国制造业的困境。

这样的计算看似有道理，而且在能源环保领域很有市场，但我认为值得商榷。

为什么?原因有二:

首先，从环保的角度看，有色烟羽治理的环保意义除了直接减少污染排放之外，更重要的意义在于保证了污染物排放监管的有效性。这个话的潜台词是什么?就是现在的污染物排放监管的有效性是值得怀疑的嘛。我国的工业烟气脱硫工艺主要采用湿法脱硫工艺，而湿法脱硫后饱和烟气对烟气监测系统存在干扰。有色烟羽治理过程中采用烟气水回收和加热方案，实际上是消除了烟气中的液态水，不仅仅直接消除了液态水内含物质对大气的影响，而且消除了液态水对监测系统的干扰，让污染物达标排放有了有效的监督，减排数据更加真实可信。

归纳起来就一句话：有色烟羽治理的环境效益是正的。

(注：含有大量的污染物，一般情况被直接排入大气，造成空气质量下降;消除有色烟羽就能够消除此类污染物排放)

其次，有色烟羽治理要求作为一项政策，不仅仅是一个技术问题，更重要的是一项制度创新。技术问题主要考虑的技术实现的成本，而制度对社会的影响就不仅仅是考虑技术实现成本，而是制度执行的全口径成本——也就是我们在法经济学中的一个重要概念——“制度成本”。有色烟羽制度成本包括了烟羽治理成本、监测系统成本、政府执法成本、监督成本等等。从烟气治理角度来看，增加了设备投入、增加了运行费用成本、增加了能耗，短期看烟气治理的成本是增加的。

但从长远来看，烟气治理成本是增加还是降低，与技术创新进步有直接的关联。目前的烟气治理工艺路线是一个以湿法脱硫为核心构建的庞大系统，脱硝、除尘、脱硫、再除尘、加热，中间过程还有可能要增加汞脱除系统和废水处理系统，如郝吉民院士的话说，简直是个“羊肉串”。这种羊肉串式的工艺路线本身就建设成本随污染因子控制需要的增加而增加的内在基因，甚至在解决一个问题的同时又制造出另外一个问题。因此，业内人士一直呼吁，要坚持一厂一策、因地制宜，积极探索和开发多种污染一体化协同治理的技术，从烟气治理技术范式上创新。如果这个创新成功并得到推广，烟气治理系统的建设成本和维护成本，总体来说，要比现在的工艺路线至少降低30-50%。

除了烟气治理系统的建设成本和维护成本，同时我们要看到的是其他成本几乎都是减少的。消除了有色烟羽之后，在线监测系统的技术要求实际降低了，运行维护成本也是降低的。

另外，更重要的是无论是执法监督还是社会监督的成本是降低的。

举个例子来说明问题，消除了有色烟羽，也消除了液态水对在线监测系统的干扰，在线监测系统本身的设备投资、维护成本就自然下降了。而且在线系统的可靠性增加，既降低了执法监督的表面成本，也降低了隐性成本，比如日常性抽检过程中对检测技术人员的行贿成本。另外，有色烟羽政策落实对政府人员配置和装备配置没有新的要求，执法成本不会增加。

社会监督成本指的是新闻媒体和群众对排污企业的监督。有色烟羽控制纳入管控范围，那么人们只需要依靠肉眼就可以直观判断企业是否达标排放，而不需要借助更多的技术手段。社会监督变得更加简单，社会监督的力量就会容易被调动起来，进而分摊并降低了政府执法监督的成本。社会监督和政府执法监督进入一个良性互动循环。

为什么要说制度成本问题?因为一项政策对社会实际影响，也遵循着成本收益的经济基本法则。如果一项政策的执行成本太高，那么这项政策可能得不到真实执行。尤其是这项政策的监督成本太高，那么这项政策就可能被执行偏向，最终不仅远离了政策的制定初衷，而且对政策制定者的权威产生动摇。并且无论是企业成本还是政府执法成本，这些最终都会分摊到经济运行过程中，最终成为企业的重负，尤其是制造业。

举个相反的案例来说——超低排放政策。这项政策归纳起来核心只有传统三项污染物的排放数值变化，其在法经济学的视角下的表现就是执行成本升高，不仅仅是技术实现成本高，执法和监督成本更高，而且成本非常集中，几乎要由排污企业完全承担。尤其是执法成本，对政府人员配置和装备配置有很高的要求。另外，技术上难以监督超低排放(受检测监测技术手段限制)，检测人员在技术误差范围内的自由裁量权太大。导致的结果就是很多企业选择在超低排放设备建设上节约成本，同时通过行贿检测人员的方式通过验收监测和日常监测。这样的做法不仅仅减少了环保设备的建设投资、运行成本，而且轻易就可以获得政府的超低排放补贴，违法收益大于违法成本。与此同时，社会监督因技术门槛问题，难以发挥有效作用。这就注定了超低排放政策越执行，越偏离政策制定初衷，人们无法直观地感受到烟气排放效果和空气质量的改善，进而就影响到政策制定的威信。

相反，我们看到有色烟羽治理政策在环境效益上是真实、可信的，而且降低了执法监督和社会监督成本，这项政策作为一个制度的执行难度并不高，成本也更容易分摊，排污企业只承担治理设备投资和运行成本，执法和监督成本很低，而且不进入企业成本。这项制度更容易执行，所以就容易被执行好，容易执行好的政策才可能是好政策。

归纳一下要点：

(1) 政策和制度遵循着经济学规律，无论从宏观上还是微观上，都要考虑成本效益分析。

(2) 一项政策或者制度的成本会对整个社会经济产生影响，即使是成本集中在某一个环节，但最终必向全社会分摊。环保政策影响的不是一个环节，而且整个经济体系。

(3) 政策的执行成本越高，收益越小。超低排放政策的成本太高，环境收益太小。而有色烟羽治理政策的执行成本和监督成本更低，环境收益更大。

(4) 政策的执行成本越低，越容易被执行好，越容易实现政策制定的初衷。超低排放政策越执行越偏离政策制定初衷，渐渐沦为骗取政府补贴的生意;有色烟羽治理政策容易执行，容易监督，因此容易实现政策制定的初衷，对环境改善有实际的积极影响，周边群众更有环境改善的获得感。

综上，地方政府积极推动有色烟羽治理的做法及原因就不难理解了。

原标题：有色烟羽治理其实更省钱——论有色烟羽治理的法经济学意义