区县环保部门土壤环境监管工作重点及相关建议

摘要：随着“土十条”的发布和配套政策的逐步落实，针对区县级人民政府和环保部门的土壤环境监管要求逐渐加强，土壤监管内容和各级分工逐渐明确。然而，区县级环保部门在基础能力、人员配置、机构编制等方面与土壤环境保护需求之间仍存在较大差距。为尽快适应国家对加强土壤环境管理的明确要求，区县环保部门应深入理解政策法规、熟悉管理技术规范的基础上，尽快启动辖区内土壤环境详细调查，识别潜在污染地块和熟悉农用地土壤环境质量演变规律，并同时加强监管人才队伍建设、增强监管执法基础能力、健全地块信息档案系统。对辖区内潜在工业地块识别、农用地环境质量安全保障方面起到核心保障作用，全力实现土地资源的可持续永续利用。

关键词：县域土壤;土壤污染;土壤环境监管;潜在污染地块;农用地安全;能力建设

土地污染导致城市土地再开发安全问题突出、农用地污染物累积严重、矿区土地及河流的生态退化，已经严重威胁我国的可持续发展。2014年环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》用数字更加精准地描述了形势的严峻。因此，全面加强土壤环境监管是当前各级环境保护主管部门面临的重要工作内容，该项工作在2016年5月底国务院发布《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)之后，变得尤为迫切和责任重大。从宏观形势看，我国经过近40年的高速经济发展和城镇化进程，土地污染问题早已从隐性变为显性，土壤污染的危害已经从农产品质量安全、城市用地环境健康隐患，以及由于土地利用不当导致的突发环境事件、社会群体事件等频繁爆发出来。随着各省市“土十条”的落地实施，湖北、广东、吉林等省先后发布了土壤污染防治相关条例或实施方案，北京、上海、重庆、浙江等省(市)先后颁布了加强土壤环境管理的制度文件或技术规范[1-6]。针对国家、省级、市县等各级环保部门在土地环境监管方面的分工和要求基本勾勒清晰。

区县环保部门在土壤环境监管中的分工要求

我国省、市、县三级地方环境保护行政主管部门关于土壤环境保护的任务分工，在原则上基本按照国家宏观调控、原则规定为主，推进土壤环境监管体系的健全完善;在省级层面，主要是建立以区域、流域的土壤环境监管政策体系和相关标准体系;区县环保局主要负责对辖区内企业及经营性用地再开发利用过程中的场地环境保护工作实施监督管理，是土壤环境监管的一线部门，具体任务繁重。在已经出台的省级土壤环境监管政策文件中，一般明确区县一级政府是落实土壤环境保护任务的主体，其职责包括制定并公布土壤环境调查方案、与土壤环境监管重点行业企业签订土壤污染防治责任书、编制污染地块名录及其开发利用的负面清单等。在污染场地全生命周期监管的过程中，区县环保局要负责《场地环境初步调查评估报告》《场地环境详细调查与风险评估报告》《污染场地治理修复方案》《污染场地治理修复工程验收监测报告、环境监理报告、竣工验收报告》等评审和备案工作[7]。在场地环境调查与治理修复的过程中，区县环保部门还要负责初步界定场地污染环境责任、环境修复各环节的现场环境监管执法、协调其他相关部门严格管控潜在污染地块的土地再开发流转程序等。另外，区县环保部门还要执行地方政府对区域土壤环境质量负责的责任，定期督促企业监测或委托检测无主地块的土壤环境状况，并报送市级环保等部门备案。有些省市还规定区县人民政府要负责制定本辖区内的土壤污染防治方案或规划编制工作。

区县环保部门亟需开展的土壤环境管理工作

区县环保部门是落实土壤污染防治工作的最基层部门，迫切需要开展的工作从夯实基础、加强监管、落实责任，到组织开展污染土地的调查修复和协调沟通相关管理部门、统筹规划辖区内的土壤环境保护工作规划方案、推进土壤环境信息平台建设和土地污染信息公开等，内容繁多，任务艰巨。本文梳理了区县环保部门相对核心的三大任务。

加快推进辖区内土壤环境调查工作

污染底数不清和信息不足是制约区域土壤环境管理的重要限制因素。国家正在积极制定土壤环境详查方案。区县环保部门是启动土壤环境详查工作的排头兵，且作为环境执法的一线单位，熟悉区域内工业发展过程，对于辖区内土地污染的历史、成因、分布等信息，结合原有污染源普查、环境统计等相关信息，可为此项调查工作的顺利开展提供重要的基础保障。

有序推进辖区内土地污染修复工作

风险管控是我国大多数区域污染场地控制修复工作的指导思想和核心内容。基于风险的场地环境管理包括资料收集与现场踏勘、风险识别、采样确认、风险筛查、补充采样、风险评估、选择修复策略、修复方案比选、确定修复方案、实施修复工程、修复效果验收和长期管理[8]。在全生命周期内，区县环保部门对文档评审备案、现场监管执法等环节责任重大。

切实保障辖区内土地开发环境安全

随着我国城市化进程和工业化阶段转变，城市棕地再开发环境安全的问题摆在每一个区县环保部门的面前。目前国内只有上海市针对工业用地管理进行了若干明确规定，其他地方的环保部门、国土部门、住建部门、规划部门针对工业遗留场地的再开发并没有特别清晰的监管程序和制度安排[9]。下一步区县环保部门在确保工业遗留地的安全再利用过程中将发挥核心作用。

延伸阅读：

【专家观点】土壤环境标准研究 需先解决基础性问题

全面做好区县级土壤环境管理的若干建议

面对严峻的土壤污染形势和复杂的土地利用历史，区县环保部门在土地再利用安全保障方面的软硬件能力明显不足，下一步有针对性地加强机构编制、人员配备、硬件能力和软件平台等方面的建设十分迫切和重要。土壤环境管理的业务范围不仅包括辖区内土壤环境调查、潜在污染地块的全过程监管，还包括重点行业、企业的土壤环境污染预防预警、农用地土壤环境质量安全的综合评判和控制、辖区内土地安全利用再开发规划以及保障辖区内土地安全永续利用的其他相关措施或能力储备[10-12]。从国家政策要求的迫切需求看，首先加强区县环保部门在土壤环境执法和审查能力方面的建设，包括针对重点行业企业的常规土壤环境调查工作能力或报告审核;同时要加强土壤环境应急和环境修复现场执法人员培训和硬件设备建设;其次是要加强针对辖区内土地污染特征的土壤环境信息化平台的建设。从长远看，区县层面系统做好土壤环境监管的建议如下：

夯实基础能力

土壤环境监管与水、气等环境监管差异较大，土壤污染的隐蔽性、长期性和危害都远大于常规环境监管对象。一般的定点取样、在线检测和数据分析等技术不能直接用于土壤环境问题的描述分析。因此，迫切需要一线环保部门加强土壤环境监管基础能力建设，有针对性的地制定计划、方案或规划，全面提升系统内土壤环境监管的人员储备、硬件设施和综合实力。加大工业地块污染土壤全过程防治的管理和技术规定的宣贯和培训工作，提升基层环境管理人员的业务素养和应对土壤污染重点问题的基本能力储备和熟悉相关管理程序规定。从工矿企业的社会生产活动土壤环境风险隐患排查、特征和关键污染工段和环节的识别、关键土壤风险因子和关注污染物的筛查、突发污染污染事件的应对处置到辖区内工业污染地块的调查评估和治理修复以及在开发全过程环境管理基础能力都迫切需要有效提升。

严格环境执法

土壤环境污染具有累积性和大多数情况下的不可逆性。因此一旦企业违法排污导致土壤污染问题，可能不像水、气排污那样具有在线装置响应或明显，但土壤污染的危害巨大，治理修复成本高昂。而且“土十条”明确规定了土壤污染和修复的终身责任追究制度，严格土壤环境监管的执法是落实土壤环境保护的最重要基础。培养基层土壤环境管理人员针对土壤污染历史遗留问题、土壤污染重点行业的在产企业和停产企业、设施和经营性用地的土壤环境安全保障现场执法与定期要求土地使用权人提供基础调查信息和数据的行政执法规定有效衔接的工作模式。加快建立适应当地实际情况的土壤污染有效发现机制和重点管控内容识别机制和工作程序，形成灵活、高效和便捷有序的污染地块全过程管理审批备案制度。建立高效的区域土壤环境调查与疑似污染地块调查有机结合表征区域土壤环境质量管理机制和技术规定，充分依托社会力量和必要的行政直接干预措施防治土壤污染和保障区域土壤环境质量的改善。

构建信息平台

土壤污染问题的诊断、识别和危害分析综合性强，技术需求度高，一般一个机构或者专家难以判断清楚土地再利用的绝对安全或风险可控。因此，构建全国“一盘棋”的土壤环境监管网络体系和信息平台尤为迫切和重要。区县环保部门作为获取土壤环境信息的第一线监管机构，充分发挥物联网等技术，实时获取和入库土壤环境调查和监管相关信息是重要的基础保障。首先构建辖区内农用地和建设用地土壤环境基础数据库，涵盖农用地土壤环境、农用地土壤理化性质、历史调查数据和资料、工业地块初步筛查结果、重点行业企业分类分布等基本信息，同时纳入土地利用类型、规划用地类型、集中式饮用水水源地分布等环境敏感受体信息，为实现动态监督管理、土壤污染源监控和筛查、污染地块全过程风险管控提供技术支撑。区县土壤环境管理信息平台首先要实现服务于上级环境保护主管部门的土壤环境监管要求提供技术支持的功能，如服务于支撑土壤环境详查、土壤环境信息库构建、土壤环境动态监测体系建设、农用地分级管理、工业地块分类管控等管理要求提供切入点。其次，土壤环境基本信息数据库和管理平台要能够有效掌握区域土壤环境质量现状和变化分析，为辖区内土壤环境质量提升提供决策支持工具。同时，土壤环境管理信息平台还要为土壤环境各相关委办局实现信息共享提供接口，为工业企业土壤环境调查评估、风险管控、治理修复、验收监测的信息上报、汇总、核实等提供入口和通道，是实现污染地块全过程风险管控的重要手段和工具，可为了解区域土壤环境状况提供决策支撑。

通州区开展土壤环境调查工作的若干经验

鉴于通州区特殊的地理位置和核心战略定位，辖区内土地环境安全敏感度极高，因此于2016年率先启动了区域土壤环境调查与监管能力建设工作。面对通州区复杂的工业化过程和十余年的农用地污灌历史，开展辖区内土壤环境调查的工作内容庞大，任务繁琐。从已经完成的工作阶段性成果看，可以借鉴的经验包括：第一，系统收集历史资料并整理分析是开展现场工作的重要基础，通过已有信息，可以获取工业活动的特征和潜在的污染地块名单及特征因子;通过农用地已有的环境或农业部门调查成果，可以宏观判定辖区内的土地污染程度、分布和关键污染物。第二，在土壤环境调查的早期阶段，现场走访座谈、现场初步勘察和资料系统分析等手段的有效性远高于设计表格发放回收、潜在地块采样检测等手段。第三，基于实际情况进行特征性强的分类方法对于清晰描述土壤环境问题和抓准重点区域、行业、企业等潜在污染地块名录十分重要。第四，土壤环境信息平台的构建在现阶段应以潜在污染地块清单名录、地块危害和等级排序为主要内容，对于场地环境全过程健全和区域土壤环境预警体系构建等内容，应采取分步骤和分阶段逐步实施的策略。

参考文献

[1] 国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知[EB/OL]. 2016-05-31. http://zfs.mep.gov.cn/fg/gwyw/201605/t20160531_352665.shtml.

[2] 湖北省土壤污染防治条例[EB/OL]. 2016-02-18. http://www.hubei.gov.cn/zwgk/fgwj/201606/t20160615_848883.shtml.

[3] 《吉林省清洁土壤行动计划》印发[EB/OL]. 2016-12-13. http://bbs1.people.com.cn/post/129/1/2/160054802.html.

[4] 重庆市工业企业场地调查、风险评估与治理修复相关资料备案办事指南(试行)[EB/OL]. 2016-07-27. http://www.cepb.gov.cn/doc/2016/07/27/138140.shtml.

[5] 北京市环境保护局. 污染场地修复后土壤再利用环境评估导则：DB11/t 1281-2015[S]. 北京: 北京市质量技术监督局, 2015.

[6] 上海市环保局、市规划国土资源局关于印发《上海市经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》的通知[EB/OL]. 2016-09-20. http://www.shgtj.gov.cn/zcfg/dzkc/201609/t20160920_694523.html.

[7] 姜林, 钟茂盛, 张丽娜, 等. 基于风险的中国污染场地管理体系研究[J]. 环境污染与防治, 2014(8): 1-10.

[8] 张俊丽, 温雪峰, 王芳, 等. 污染场地分类分级管理思路探讨[J]. 环境保护, 2016, 44(9): 60-63.

[9] 张红振, 董璟琦, 司绍诚, 等.中国环境修复产业发展现状与预测分析[J]. 环境保护, 2016,44(17): 50-53.

[10] 陈宗娟, 张倩, 邵超峰, 等. 乡镇企业密集区耕地土壤重金属使用变化特征研究[J]. 环境科学与技术, 2016, 35(5): 145-150.

[11] Coulon, F., et al. China's soil and groundwater management challenges: Lessons from the UK's experience and opportunities for China[J]. Environment International 2016(91): 196-200.

[12] 郑晓笛, 李发生. 将美学与景观艺术融入污染土地治理[J]. 中国园林, 2015(4): 25-28.

(张红振，董璟琦，环境保护部环境规划院;董国强、徐晓云，北京市通州区环境保护局)

延伸阅读：

【专家观点】土壤环境标准研究 需先解决基础性问题

原标题：区县环保部门土壤环境监管工作重点及相关建议