专家解读 | 常纪文：环境保护需党政同责

编者按：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。

本文对现行环保监管体制的弊端进行分析，提出建立党政同责、一岗双责、齐抓共管的环保监管体制，从横向和纵向两个方面对新体制进行构建，并提出一系列运行保障措施，希望能对体制改革和环保实践有所启发。

现行环保监管体制有着诸多弊端。这跟环保领域党政分工不明、政府内部职责不清的体制有着莫大关系。

要想解决环境保护问题，体制改革是根本。要响应党的十八届三中全会提出的“深化生态文明体制改革”的号召，构建党政同责、一岗双责、齐抓共管的环保监管新体制，这有利于明晰环境保护职责，为环境保护事业的健康发展打下坚实基础。

新的环保监管体制的构建要从横向和纵向两个方面实现。横向构建主要是指党委职责和党委常委之间的职责分配、政府副职领导干部之间和各部门之间的职责分配；纵向构建则主要指要建立责任分解体系，最终由基层的党政部门负责实施。目前，我国河南省三门峡市、广西、云南、福建等多地进行了尝试，起到了良好的作用。

同时，在环境保护监管过程中，还要加强基层执法能力建设，摆脱“不会管”的尴尬处境，做到“会管”、“能管”，使环境保护监管职责真正得到落实。

亟待改革：党委责任虚化

目前的环保制度看起来健全，环保措施看起来到位，但环保现状依旧不容乐观，造成这种现象的原因在于环保监管体制出了问题。在目前的监管体制中，党政分工不清，政府内部职责也不明确，这两种问题亟待改变。党的十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，“改革生态环境保护管理体制”，为体制改革做出了顶层设计和顶层示范。

环境保护现状说明体制出了问题

近10年来，我国人口总量持续增长，人民群众生活水平大幅提高，同时，我国环境压力也不断增大。政府和社会投入了大量人力物力，在遏制环境恶化和减缓气候变化方面取得了一定成绩。

但是，环境污染特别是大气污染问题仍然相当严重，如2013年，区域性雾霾天气相当频繁。为解决这一问题，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，各地也出台了落实措施，行动计划自上而下，严格有力。

在看起来法制健全、措施完美的情况下，环境形势依然如此严峻，这说明“完美”行动计划的实施打了折扣。中央电视台“经济半小时”节目曾就淘汰落后产能、改善大气质量的话题予以披露：一些应当淘汰的钢铁企业白天停业，晚上则运营排污；有的企业关了小的钢铁生产线，看似有政绩，背地却上马了更大的钢铁生产线。

为什么在市县环保监管机构健全的地方，这种违法行为依然屡禁不止？为什么上级下来监督检查追责，一些受到惩罚的政府官员都有苦说不出，并对地方党委有埋怨心理？原因在于环境保护的监管体制出了问题。因此，必须创新监管体制，特别是对环境保护监管体制进行顶层设计。

党政分工不清，政府内部职责不明

（一）党政分工的体制问题

反思频发的环境污染事件和区域雾霾污染，企业首先应承担主体责任。政府有监管企业的职责，因此政府也要承担监管失察的责任。党委领导政府开展工作，因此，从理论上讲，党委也要承担环境保护的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。但是，以前我国没有明确的制度规定党委在环境保护方面的具体职责，因此，党委的环境保护领导责任就虚化了。在这样的背景下，一旦出了环境保护事故，受到处罚的往往是政府系统的监管人员，而党委系统的领导则很难被追责到。

在地方层次的权力架构中，党委的权威要大过政府。对于上述问题，应从顶层设计予以考虑，重视党委领导作用、党委领导责任和党政协同共进力量的发挥，建立党政同责、齐抓共管的责任构架，突出地方各级党委的环境保护重要领导责任，避免政府有压力干事而没有党委的分责最终干不成事的现象。

（二）政府内部分工的体制问题

在政府内，环境保护的部门职责分工存在问题。现行《环境保护法》第七条规定了环境保护行政主管部门统一监督管理和其他有关部门按照有关法律的规定监督管理的模式。而其后制定或修订的一些单行环境法律却做出了与此矛盾的规定，如2002年修订的《水法》第十二条规定了水行政主管部门统一管理和监督的职权，那么，水行政主管部门的“统一管理与监督”职权和《环境保护法》规定的“统一监督管理”职权怎么区分？

因此，在修改《环境保护法》时，为了最大限度地协调其与单行法在管理体制方面的矛盾规定，最好将环境保护行政主管部门的“统一监督管理”职权修改为“统一指导、协调和监督”职权，并突出其中的环境保护监督权。

在政府内，环境保护监督管理部门的地位比较尴尬。在政府部门的序列中，环保部门排名靠中，有能力的人希望担任排名靠前的发改、财政等部门的“一把手”，而没有能力的人却胜任不了这个责任重大的职位。

目前的一个现实是，环保厅局长处境尴尬，工作干差了要被批评、追责；工作干好了，只是例行表扬，为了保护地方环境，一般不会被调离，得不到升迁。另外，环保厅局事实上任务繁重、职责危险，而且经常处于事故追责风险的火山口，领导干部多数不愿意担任环保厅局长。这种不正常的体制现象，对于遏制环境污染事故的发生、持续推动环境保护形势根本好转，是非常不利的，必须予以解决。

对于上述问题，中央应当提出，管行业必须管环保，管业务必须管环保，管生产经营必须管环保。从顶层设计的角度，提出政府体系内一岗双责、齐抓共管的分工合理的环境保护监管责任构架，使环境保护的权、责、利更加匹配，这样既有利于减轻环保部门独家唱戏而唱不成戏的压力，也为环境保护事业下一步的健康发展打牢基础。

（三）总的体制问题

从上面的分析可以看出，党政不同责、一岗无双责、各抓不共管是目前环境保护监管体制难以发挥进一步作用的根子问题，必须通过创新甚至“革命式”的改革予以克服。

十八届三中全会明确要求体制改革

近两年，党中央、国务院多次讨论环境保护问题，特别是党的十八届三中全会，无论是全会的公报还是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都拿出相当的篇幅关注生态文明建设、环境污染防治问题，回应公众的诉求。其中，引人关注的是，《决定》抓住了解决现实环境问题的“牛鼻子”——体制改革问题，指出应紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，改革生态环境保护管理体制，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

2013年上半年，党中央、国务院领导同志在重要讲话中强调，加强环境保护，需要严格落实地方党委、政府的责任。把党委纳入环境保护责任范畴是党在环境保护上的新理念、新认识。中央还提出，要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。这也为党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所采纳。

中央要求各级党委和政府各司其职，加强环境保护工作，这是顶层设计。国务院几次开会专门讨论环境保护，并作出工作部署，这是顶层示范。对于党政同责、一岗双责、齐抓共管责任构架的顶层设计和示范，需要地方各级党委和政府开展具体化的体制建设和制度构建工作。

改革要求：党政同责共管

我们对党政同责、一岗双责、齐抓共管的环境保护监管体制，特别是其内容和要求要做科学的理解，分工明确，相互衔接，才具有可实施力。

“党政同责”的“党政”指的是中央和地方各级党委和政府。地方各级党委和政府包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关。另外，我国的居委会和村委会虽然是基层群众性自治组织，但也大部分建立了党组织，在国家方针政策的上传下达方面具有一定的作用，因此，在阐述“党政”时也可将它们纳入进去。然而其特征决定了，它们的责任不同于地方各级党政机关的责任。

“同责”指的是无论是党委还是政府部门，在环境保护管理或者监管方面都有责任。如河南省三门峡市和广西壮族自治区均规定，属地党委和政府主要领导是第一责任人。当党委和政府违反了各自的职责时，都要承担相应的责任。但是，因为地方党委和政府的作用和职责不同，二者承担的政治、纪律、法律后果不一定一致。所以，“同责”应当从分配职责时“同有职责”和违反职责时“同样承担责任”两个方面来理解。

“一岗双责”指的是，党政机关、企事业单位及其领导和工作人员，除了履行自己的业务职责外，还要承担本领域有关的环境保护管理或者监管职责。只有这样，才能实现管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保的要求。

“齐抓共管”指的是，各级党委和政府，以及党委常委联系或者分管的部门和政府副职领导干部分管的部门，对于环境保护都要管、都要抓。只有这样，才能解决好党委内部和政府内部各部门之间的协调问题，真正建立综合监管与直接监管相结合的有效责任体系。

体制构建：横向纵向都重视

在横向构建上，党委主要通过政治领导、思想领导和组织领导来落实党政同责的责任，政府内部则要赋予各部门全部业务领域环境保护的直接监管责任。

在纵向构建上，则要将环境保护责任落实到基层，落到实处，要建立责任分解体系。

横向体制构建：明确职责分配

在新体制的横向构建上，需要从两方面来分配职责，还要建立职责履行的考核机制。

第一，党委职责和党委常委之间的职责分配

党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。党委通过这3种领导方式落实党政同责的责任，应从以下几个方面来理解：

在政治领导方面，党委常委会要定期和不定期地讨论本行政区域的环境保护大政方针问题，对于中央的环境保护指示和通知要定期学习研究，因地制宜地制定本行政区域的落实措施，负责或者联系环境保护的党委常委、职责与环境保护密切相关的其他常委应提出建议。

对于分工交叉的环境保护工作，应该由相关的常委共同负责。一旦发生事故，如果党委常委负责环境保护，分管的党委常委和负责的政府部门要承担相应的监管责任；如果党委常委不负责只联系环境保护，那么党委常委须承担联系责任，政府内非党委常委的副职领导干部则要承担分管责任。这就从党和政府两个方面建立了健全的环境保护监管责任体系，在党委和政府内部形成齐抓共管的共识，并通过共识形成的决议来推动政府工作，为政府各部门的齐抓共管奠定基础。

在思想领导方面，地方各级党委要做好环境保护的宣传教育工作。以北京为例，如果走在街上或者步入公园，经常可见环境保护标语和提示；如果开车或者乘车，在公共汽车、高速公路及环路上，也可见环境保护提示语；如果入住宾馆，会有节约水资源、不提供一次性牙刷牙膏等提示语；如果听广播，每天会有专门的环境保护节目；如果看电视，会经常看到环境保护的公益广告。这些工作得到了市园林局、交通委、广电局、旅游委的支持。而这些支持的结果来自于市委宣传部的协调。

在组织领导方面，除了党内、政府和社会的环境保护动员组织外，各级党委的一个重要工作是人事组织工作。人事组织工作包括两个方面：

一是党委常委会应有专人联系或负责环境保护工作。分管环境保护工作的非常委副职行政领导干部，应当向作为联系环境保护工作的常委汇报工作，并在必要时列席党委常委会并发言，由负责联系的常委进行补充。这有利于常委会更加重视环境保护的工作，能有效解决环境保护的人力、物力、财力以及重大工作部署问题。

二是党委常委之间也要有环境保护工作职责。副书记协助书记成为环境保护的第一责任人。在环保局及有环境保护监管职责的行业领域，不仅要配备好环保局的领导班子，还要解决好政府各部门中抓环境保护工作的副职的配备问题。例如，宣传部长主要负责协调环境保护方面的宣传教育工作，提升辖区内的环保文化水平；党委常委、统战部长可以通过聘请特约监督员、邀请人大代表和政协委员来加强对各行业、各单位环境保护工作的监督等。

第二，政府副职领导干部之间和各部门之间的职责分配

在政府内部，要按中央要求，修订政府分工规则，使分管环境保护的副职领导干部承担环境保护综合监管的领导责任，其他副职领导干部要在分管的业务领域承担环境保护直接监管的领导责任。在这方面，应当向福建省政府学习，修订现行的“三定”方案，或者颁布专门规定，赋予各部门全部业务领域环境保护的直接监管责任。

第三，建立职责履行的考核机制

按照党的十八届三中全会的要求，提高对地方党委和政府的环保考核权重，真正改变唯GDP的现象，将环境保护的重点工作纳入各级党委、政府及有关部门的年度考核目标，签订目标责任书。为了鼓励先进、惩罚落后，需要建立环保责任目标考核奖惩机制，将考核结果纳入干部档案管理。对未完成环保责任目标的部门、企业和相关责任人实行严格的问责制和“一票否决”制。

纵向体制构建：建立责任分解体系

要将环境保护责任落实到基层，落到实处，要建立责任分解体系。环境保护监管责任的分解，从上到下一直要延伸到区县、乡镇街道。各区县政府要充分发挥环境保护联席会议的平台作用，把责任分解到各委办局，各委办局把责任分解到各个科室，分解到各乡镇街道。由于环境保护工作的大多数监管措施一般最终由基层的党政部门实施，因此如何层层抓落实，最终实现属地监管的周密化，是一个值得思考的问题。

村委会和居委会具有上传下达的组织协调作用，在环境保护工作中也应承担一定的责任。乡镇街道可以将环境保护责任分解到乡村和社区，如村委会、居委会及其党组织。乡镇街道的党政班子可以对村委会、居委会及其党组织下达环境保护指标，并对其进行考核来实现责任分解。值得注意的是，村和社区组织的责任不能替代乡镇街道党委和政府的角色。只有这样，才能层层分解责任，将环境保护工作一竿子插到底，落到实处。

运行保障：加强能力建设

很多地方出现环保事件或事故，其原因在于基层党委和政府对于环境保护工作不会管。环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的责任体系建立后，基层党委和政府想要做到会管、能管，须加强以下能力建设：

首先要增强基层执法力量。环境保护事关重大，涉及基层的每个角落。而基层的环境保护监管力量薄弱，在乡镇的有编制的执法人员要么没有，要么很少。在西部的一些省市，相当缺乏环境保护的专业人士。这与环境保护的专业监管定位不符。基层应按照党的十八届三中全会决定的要求，增强环境保护执法监察力量，特别是公开招考一批专业人才。

其次要保证信息畅通。在这点上，可以借鉴北京市安监局的经验。北京市安监局通过4个刊物来保障监管的事先和事后知情。第一，市局每个工作日制作《安全监管动态》，并将这一动态抄送给国家安监总局、市委市政府领导、各区主要领导及各区县安监局，使他们对于每天的安监情况都有统筹认识。第二，每个工作日制作《每日舆情》，汇总全国各地媒体报道的与安监领域相关的信息，了解媒体对本地区及其他地区安监工作的评价。第三，每个工作日制作《值班日报》，传达上级的要求，记录事故和事故调查处理信息。此外，还编制《举报投诉信息》，记载受理的投诉信息和处理结果，分析事故和隐患的特点与规律。

再次要加强环境保护全员培训。环境保护的全员培训工作应由党委、政府一直延伸到村、社区和所有的企业。村委会和居委会中专门负责环境保护的人员也要接受政府的培训。通过培训，使乡镇街道和村委会、居委会工作人员学环保、会环保，并能管环保，使环境保护监督管理落到企业和社区，使企业和社区的环境保护主体责任得到落实。

此外，还要加强车辆、通信、取证和执法防护用品等环境保护监管装备的配备工作，使环境保护监管责任有条件得到落实。

党委统一领导细化责任分配

党政之间的党政同责

2013年3月，河南省三门峡市实行环境保护党政同责，形成党委统一领导、政府依法监管的环境保护工作格局。三门峡市提出实行市委常委包县（市）、区，一事一案都要责任明确到单位、到人，做到事事有结果、案案有着落。这一要求强调了党委的责任，并把这一责任排在政府责任之前，是现行监管体制的重大创新，引起了社会的广泛关注。

广西壮族自治区于2012年10月出台了《党政领导干部环境保护过错问责暂行办法》，按照规定，因履行职责不当导致较大以上环境污染、生态破坏事故发生的，属地党委和政府主要领导是第一责任人，承担重要领导责任；属地党委和政府分管领导以及相关工作部门主要领导是主要责任人，承担主要领导责任；相关部门分管领导、内设机构负责人和企事业单位的领导人员是直接责任人，承担直接责任，细化了责任的分配，具有可操作性。

政府内部的一岗双责

2010年2月，云南省政府发布《关于全面推行环境保护“一岗双责”制度的决定》，要求各有关部门把环境保护工作融入到经济、社会建设的各个方面，在各自职责范围内，对环境保护实施监督管理，环境保护部门则对环境保护工作实施统一监督管理，进一步完善层层互保、层层联动和横向到边、纵向到底的环境保护责任制体系。

福建省人民政府于2010年1月出台了《福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》，不仅对传统部门的环境监管职责进行了重申和充实，还根据环境保护监管“三定”方案，对各部门与环境保护事业有关的方面进行了职责明确。地方政府为法律没有清晰规定环保职责的部门规定环境保护职责，创新环境保护格局。

作者：常纪文|国务院发展研究资环所副所长环境法学专家

原标题：专家解读 | 常纪文 | 环境保护需党政同责