政策|《浙江省生态文明体制改革总体方案》

北极星环保网获悉，近日，浙江省委、省政府印发《浙江省生态文明体制改革总体方案》，并发出通知，要求各市、县(市、区)党委和人民政府，省直属各单位结合实际认真贯彻执行。全文如下：

《浙江省生态文明体制改革总体方案》

为贯彻落实《中共中央国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》精神，全面深化生态文明体制改革，加快推进全国生态文明示范区和美丽中国先行区建设，制定本方案。

一、生态文明体制改革的总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以五大发展理念为引领，以“八八战略”为总纲，认真贯彻中央和省委、省政府关于生态文明体制改革的决策部署，按照“秉持浙江精神，干在实处、走在前列、勇立潮头”新要求，坚定不移走“绿水青山就是金山银山”之路，坚持问题导向，立足浙江实际，以建设美丽浙江为目标，以绿色发展为主线，以改善环境质量为核心，以空间结构优化、资源节约利用、生态环境治理为重点，深化体制机制改革，建立系统完整的生态文明制度体系，努力建设高水平生态文明，为建设美丽浙江、高水平全面建成小康社会提供持续动力。

(二)主要目标。2017年，生态文明建设体制框架初步确立，生态文明体制改革重要领域和关键环节取得突破，形成有利于保护环境、节约资源的制度安排。到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八个方面构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，生态文明领域治理体系和治理能力现代化取得重大进展。

二、健全自然资源资产产权制度

(三)建立统一的确权登记系统。按照国土资源部等七部门《关于印发〈自然资源统一确权登记办法(试行)〉的通知》要求，对全省范围内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间统一进行确权登记。推动制定相关政策和法规，建立统一的数据库，实现自然资源资产登记的系统管理和信息共享。

(四)建立权责明确的自然资源产权体系。开展我省健全自然资源资产产权制度改革综合试点，探索建立多样化的自然资源所有权体系，按照所有权与使用权相分离的原则推进自然资源有偿使用制度改革。全面深化公共资源产品价格的市场形成机制，健全自然资源产权交易规则。

(五)健全自然资源资产管理体制。做好前期摸底调研工作，紧扣国家自然资源资产管理体制改革进展，研究制定我省自然资源资产管理机构改革方案，明确对全民所有的自然资源统一行使所有权的机构。

(六)探索建立分级行使所有权的体制。国土资源、水利、林业、海洋与渔业等自然资源资产管理部门根据国家对分级行使所有权的要求，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，厘清省政府直接行使所有权、市县政府行使所有权的资源清单和空间范围。建立健全我省各级政府分级代理行使所有权职责、享有所有者权益的自然资源管理体制。

三、建立国土空间开发保护制度

(七)完善主体功能区制度。制定实施与主体功能区规划布局相适应的财政、投资、产业、土地、环境等政策体系和绩效评价体系，引导优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域生产力合理布局。开展省级重点生态功能区调整扩围工作。推进基于主体功能区的绿色发展财力奖补机制。深入推进省级重点生态功能区示范区和国家主体功能区建设试点示范工作，探索建立重点生态功能区产业准入负面清单制度。

(八)健全国土空间用途管制制度。调整完善土地利用总体规划，建立规划实施年度调节机制，开展村土地利用规划试点。将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。完善覆盖全省国土空间的监测系统，按季度动态监测国土空间变化。注重低丘缓坡土地开发利用，按需开展低丘缓坡规划的编制和实施。

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(九)健全生态环境空间管制制度。全面实施环境功能区划，落实分区分类管控措施，严格执行负面清单制度。严守生态保护红线，确保全省生态保护红线区面积保持在国土面积的20%以上，着力构建以生态保护红线区为底线、生态功能保障区为基本骨架的生态安全格局。

(十)推进钱江源国家公园体制试点。按照《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》，对古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区及相应的连接地带进行资源整合、功能重组，建立钱江源国家公园管理体制。制定资源保护、游憩管理、特许经营、社会参与等相关制度，探索形成生态资源有效保护与合理适度开发利用相结合的体制机制。

(十一)完善自然资源监管体制。根据国家部署，适时将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。

四、建立空间规划体系

(十二)编制空间总体规划。开展省级空间规划试点，编制完成省域总体规划，探索建立统一规范的省级空间规划编制机制。按照主体功能区理念，在原主体功能区规划基础上，推进全省和市县空间规划编制工作，探索建立省和市县两级空间规划体系(设区的市空间规划范围为市辖区)。

(十三)推进市县“多规合一”。支持市县推进“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，科学划分城镇、农业、生态三类空间和城镇开发边界、永久基本农田、生态保护三条红线，推动形成集约高效可持续的国土空间开发和保护格局。继续推进嘉兴市、德清县、开化县“多规合一”试点，开展一批省级市县“多规合一”试点。

(十四)创新市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序，鼓励试点地区进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制。规划编制前要进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。规划编制过程应广泛征求各方面意见，并在网络和其他本地媒体公布，增强规划的科学性和透明度。规划经当地人民代表大会审议通过后，报上级政府部门备案。当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问责。

五、完善资源总量管理和全面节约制度

(十五)完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。做好永久基本农田划定工作，落实耕地保护共同责任机制，除法律规定的国家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用基本农田。建立健全以农业“两区”为重点、覆盖全省永久基本农田的土壤污染监测预警体系。严格执行“占一补一、先补后占、占优补优”的耕地占补平衡制度，加强耕地占补平衡指标跨市调剂的监管，改进省统筹耕地占补平衡机制。推进城乡建设用地增减挂钩，出台城乡建设用地增减挂钩结余指标调剂收益管理办法。深入实施“亩产倍增行动计划”，调整建设用地结构，逐步降低工业用地比例，完善城镇低效用地再开发激励机制，建立新增建设用地计划分配与盘活存量建设用地相挂钩制度。

(十六)健全最严格水资源管理制度。加强用水总量控制，完善省、市、县三级用水总量控制指标体系，严格实施取水许可和建设项目水资源论证制度，加快实施规划水资源论证制度，建立健全水资源监控和计量统计制度。强化节水管理，推进重点用水户水平衡测试，开展用水定额动态修订，落实建设项目节水“三同时”(节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产)制度，全面实行计划用水管理，建立节约用水激励政策。

(十七)健全能源消费总量管理和节约制度。实行能源消费强度和消费总量“双控”，落实浙江省“十三五”节能专项规划。加强工业、建筑、交通、公共机构等领域的节能管理，完善能源“双控”激励约束机制。完善能源统计制度，加强能源监察执法。修订完善省级淘汰和禁止发展的落后生产能力目录和标准。推进国家清洁能源示范省建设，发展清洁能源。建立健全碳排放总量控制制度和分解落实机制，完善设区的市碳强度下降目标考核评价体系。实施低碳产品标准、标识和认证制度。

(十八)健全林业资源科学开发和保护机制。建立健全保护发展森林资源目标责任制，认真实施林地保护利用规划，严格执行林地用途管制，完善使用林地定额管理制度。健全天然林保护和生态公益林建设机制，将所有天然林纳入保护范围，逐步提高生态公益林补偿标准，探索直接收购各类社会主体营造的非国有公益林。推进以培育珍贵彩色健康森林为重点内容的森林抚育工作，积极推进国家储备林建设。建立健全森林资源监测体系，建立林地监测、评估与统计制度以及全省林地数据年度更新机制。

(十九)建立湿地保护制度。制定全省县级湿地保护规划，构建完善的湿地保护体系，推进重要湿地生态建设与修复，全省自然湿地保护率达50%以上。建立湿地资源动态管理平台，实时掌握湿地资源的动态变化。探索建立湿地生态效益补偿制度。

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(二十)健全海洋资源科学开发和保护机制。加强海域、海岛、岸线等基础调查。修编浙江省海洋功能区划，严格落实海洋功能区划管控制度。编制浙江省海洋主体功能区规划，确定近海海域海岛主体功能，引导和规范各类用海用岛行为。编制海岛保护规划，建立无居民海岛监视评价体系。编制浙江省海岸线保护与利用规划，优化岸线空间布局，实行岸线分级分类管理。实施自然岸线保有率目标控制，探索建立自然岸线“占补平衡”制度，确保全省大陆自然岸线保有率达到35%以上。实行围填海总量控制制度，对围填海面积实行约束性指标管理。

(二十一)健全矿产资源开发利用保护制度。推进第三轮矿产资源规划编制工作。严格执行矿产资源规划分区管理制度，科学划定规划开采区、规划限采区和规划禁采区。严格矿产资源地质勘查报告和勘查方案评审制度。探索矿山生态环境治理恢复新机制，研究推进矿山土地复垦方案与治理方案合并编审制度改革。

(二十二)完善资源循环利用制度。研究建立符合我省实际的资源产出率统计体系。建立生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。健全农业废弃物资源化利用机制，推进农药废弃包装物基本回收和无害化处置，推动现代生态循环农业发展试点省建设。逐步建立垃圾强制分类制度，制定资源分类回收利用地方标准。实行资源再生产品和原料推广使用制度，推动相关原材料消耗企业使用一定比例的资源再生产品。建立限制一次性用品使用制度。制定循环经济技术目录，实行政府优先采购、贷款贴息等政策。

六、健全资源有偿使用和生态补偿制度

(二十三)加快自然资源及其产品价格改革。建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公开制度。加快推行居民阶梯气价、居民阶梯水价、非居民用水超计划累进加价、差别化水价和污水处理费等各项资源价格改革工作。

(二十四)完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例。完善差别化供地政策和地价政策，健全地价形成机制和评估制度。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限及长期租赁、先租后让、租让结合供应。根据国家部署，适时调整工业用地出让最低价格标准。建立健全工业用地出让分阶段管理制度和土地出让合同履约保证金制度。建立农村土地综合整治节余指标市场化配置机制，研究制定农村土地综合整治节余指标调剂和收益分配管理办法。

(二十五)完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，推进矿业权招拍挂等市场化方式出让。落实矿产资源国家权益金制度。推进采矿权出让前期政策处理费用处置制度改革。

(二十六)完善海域海岛有偿使用制度。及时调整和实施我省海域、无居民海岛使用金征收标准。完善海域使用审批、出让管理等配套性文件。

(二十七)加快资源环境税费改革。根据国家资源税改革方案，积极推进我省改革工作。全面推行与化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物排放总量挂钩的财政收费制度。

(二十八)健全生态补偿机制。推动新一轮浙皖两省跨界流域水环境补偿试点，在太湖流域等区域探索建立以水环境质量为基础的流域生态补偿机制。推进生态公益林分级分类差异化补偿，探索海洋生态效益补偿办法。

(二十九)完善生态保护修复资金使用机制。按照山水林田湖系统治理的要求，完善相关资金使用管理办法，整合我省现有相关政策和渠道，深入推进国土江河综合治理，加大对重点领域污染治理、生态保护与修复等的支持力度。

(三十)建立耕地河湖休养生息制度。编制耕地、河湖休养生息实施方案，开展退田还湖还湿试点。完善全省水域动态监测系统，建立水域年度调查统计制度和动态监测制度。建立河湖水域保护长效机制。规范垦造耕地行为，逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。

七、建立健全环境治理体系

(三十一)完善污染物排放许可制。加快推进排污许可证管理改革，建立覆盖所有固定污染源的排污许可证制度。深化环评审批制度改革，推进“规划环评+环境标准”改革试点。

(三十二)建立污染防治区域联动机制。完善长三角区域大气污染防治联防联控协作机制，建立完善区域联合执法和监管信息通报机制。贯彻落实中央要求，进一步深化完善河长制。实行陆海统筹的污染防治机制，建立重点海域污染物排海总量控制制度。建立健全区域环境风险评估机制，推进跨界应急预警监测联动。

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(三十三)建立农村环境治理体制机制。加快制定和完善相关技术标准和规范，建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。健全完善农业污染治理机制，加强秸秆及农作物废弃物综合利用，实施农田测土配方施肥和农药减量控害增效行动。采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。强化县乡两级政府的环境保护职责，加强环境监管能力建设。

(三十四)健全环境信息公开制度。全面推进大气和水等环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息公开机制。健全环境新闻发言人制度。建立环境保护信息公开平台和举报平台，完善公众参与机制，健全举报、听证、舆论监督等制度。

(三十五)严格实行生态环境损害赔偿制度。开展生态环境损害赔偿制度试点，加快建立生态环境损害评估技术体系，健全环境损害赔偿的政策法规和实施机制，加强赔偿和修复的执行与监督，形成可复制可借鉴的试点成果，在全省面上推开。

(三十六)完善环境保护管理制度。按照管行业必须管环保的原则，建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制，切实落实对地方政府及其相关部门的监督责任。规范和加强地方环保机构队伍建设，积极稳妥落实省以下环保机构监测监察执法队伍垂直管理制度。完善环境行政执法与司法联动协作机制。

八、健全环境治理和生态保护市场体系

(三十七)培育环境治理和生态保护市场主体。采取鼓励发展节能环保产业的体制机制和政策措施。废止妨碍形成统一市场和公平竞争的规定和做法，鼓励各类投资进入环保市场。推进污水、垃圾处理等环保公用设施改革，加大对环境污染第三方治理的支持力度，鼓励各类投资进入环保市场。

(三十八)推行用能权和碳排放权交易制度。制定以各地单位GDP能耗为基础的节能量财政补偿和交易制度。改革扩面地区开展重点用能企业用能权确权工作，制定出台我省用能权有偿使用和交易试点工作的指导意见，扩大用能权有偿使用和交易试点范围。建立全省统一的用能权交易系统、测量与标准系统。推广合同能源管理。建立常态化的碳排放清单编制工作机制，推进重点企事业单位温室气体排放报告制度。对接全国碳排放权交易市场，制定我省碳排放权交易总量与配额分配方案。建立省级碳排放权交易市场监管和交易核查体系。

(三十九)推行排污权交易制度。建立登记各级行政区域主要污染物排污权指标的基本账户。完善排污权指标分配、核定和定价机制。进一步扩大交易标的和试点范围，规范一级市场，培育和活跃二级市场交易。建立全省统一的排污权电子竞价交易平台，公开交易信息。健全排污指标资源市场化配置相关政策，建立健全排污权抵押贷款等制度。

(四十)推进水权交易制度建设试点。推进东苕溪流域水权改革试点，研究制定试点地区初始水权总量，合理界定和分配水权。建立水权登记信息平台，开展水权模拟交易。

(四十一)完善林权流转机制改革。继续深化集体林权制度改革，实行林地所有权、承包权、经营权三权分置，加快经营权流转，促进适度规模经营。培育林业股份合作社，制订出台股份制家庭林场认定标准。建立省市县一体化的林权交易平台，扩大林产品现货电子交易，规范林权评估等中介服务平台建设。健全林权抵押贷款制度。

(四十二)建立绿色金融体系。建立企业环境违法黑名单制度，将环境信用等级评价等环境信息纳入企业征信档案。鼓励金融机构差异化设计信贷产品，控制对高耗能、高污染行业的信贷投放，加大对节能环保企业的信贷支持力度。进一步拓宽节能环保企业的直接融资渠道，支持符合条件的企业在银行间市场发行债务融资工具。建立绿色债券制度，完善环境污染责任保险制度。建立完善上市企业环保信息强制性披露机制。推进湖州、衢州绿色金融改革创新综合试验区建设。

(四十三)建立统一的绿色产品体系。落实国家关于绿色产品标准、认证、标识的整合方案，引导企业积极申请绿色产品认证。进一步加强绿色认证市场监管，规范认证活动。

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九、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度

(四十四)建立生态文明目标体系。根据国家绿色发展指标体系，研究建立符合浙江发展实际的指标体系及调查制度。指导安吉县开展“两山”理论实践试点县建设，编制实施浙江(安吉)泛自然博物园发展规划，争创国家生态文明建设示范区。建立健全生态文明建设目标评价考核办法，增加资源消耗、环境损害、生态效益等指标在经济社会发展综合评价体系中的权重。针对不同区域的主体功能区和环境功能区定位，实行差异化的绩效评价指标和考核办法，逐步取消重要生态功能区、源头地区主要经济指标考核。

(四十五)建立资源环境承载能力监测预警机制。逐步开展省、市、县资源环境承载力评价。配合国家有关部门建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台，定期汇总梳理相关监测数据。对水土环境、环境容量超载区域实行预警，实施限制性措施。

(四十六)探索编制自然资源资产负债表。做好湖州市自然资源资产负债表编制国家试点工作。建立符合省情的自然资源统一调查制度。构建土地、林木、水等资源资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，定期评估自然资源资产变化情况。

(四十七)开展领导干部自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上，通过审计试点，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系，建立经常性、常态化的审计监督制度。配合国家审计署在湖州市开展领导干部自然资源资产离任审计试点。

(四十八)建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设“一岗双责”制。制定党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则，建立完善严格的生态环境损害责任终身追究制。制定环境保护督察方案。

十、生态文明体制改革的实施保障

(四十九)加强组织领导。省生态文明体制改革专项小组要加强统筹协调，及时协调解决生态文明体制改革中遇到的问题。各地各有关部门要把生态文明体制改革作为加强生态文明建设的重要任务，主要负责同志亲自抓，分管负责同志具体抓，其他同志配合抓。研究制定专项改革方案，明确责任主体和时间进度，加快形成改革合力，确保本方案确定的各项改革任务落到实处。

(五十)强化法治保障。健全有关生态文明建设的法规规章，完善节能减排、环境保护标准体系。及时清理与生态文明建设相冲突或不利于生态文明建设的地方性法规、规章和规范性文件。加强监管执法，严格执行生态文明法律法规。

(五十一)加强监督考核。省委全面深化改革领导小组、省生态文明体制改革专项小组建立和完善目标任务监督考核机制，对本实施方案落实情况进行监督检查和跟踪推进，正确解读和及时解决实施中遇到的问题，重大问题及时向省委、省政府请示报告。

(五十二)强化舆论引导。加大生态文明建设和体制改革宣传力度，准确解读生态文明各项制度的内涵和改革方向。组织媒体深入挖掘推出一批各地各部门完善制度举措、保护自然生态等方面的典型，发挥示范引领作用。加强生态文明宣传教育，普及生态文明知识，积极培育生态文化、生态道德，开展舆论监督，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设和体制改革的良好氛围。

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