“一把手”谈|看看大连市如何构建“大环保格局”？

2017-05-02 09:37 来源: 环境保护作者: 张海冰

大连市市委、市政府高度重视环境保护工作，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求，以市民关注的大气环境质量为问题导向，部署开展了蓝天工程，通过立法先行，综合施治，强力执法，科学治污，强化督查等方式，大气环境保护工作取得明显成效。

大气污染防治改善做法及经验

加强领导、强化立法，为大连市大气污染防治工作保驾护航

加强组织领导，为大气污染防治工作的贯彻实施提供组织保障。长期以来，大连市政府坚持把大气污染防治纳入国民经济和社会发展计划，分阶段、有步骤地予以强力推进。成立了大连市蓝天工程工作领导小组，一把手市长任组长。仅2016年，全市大气污染工作会议高达6次。

完善制度，为大气污染防治提供制度保障。大连市积极构建“大环保格局”，建立了多元共治、统一监管的大气治理工作机制。出台了《环境保护工作职责规定(试行)》，明确了各级党委、政府及有关部门的环保工作职责，从制度上保证“党政同责、一岗双责”落实，构建了大气污染防治各司其职、各负其责、齐抓共管的机制。健全并强化市环境保护委员会组织架构，增强了环保部门对全市大气环境统一监管的职能。

开展地方立法立规，为全市大气污染防治工作提供法律保障。一是修订并出台了《大连市环境保护条例》及《大连市机动车排气污染防治条例》，为全市环境保护工作提供了强有力的法律保障。二是制定并出台了《大连市大气污染防治实施方案》《关于实施蓝天工程的意见》等系列文件，将其作为全市大气污染防治纲领性文件。三是为整治燃煤污染，出台了《关于划定高污染燃料禁燃区的通告》《大连市燃煤锅炉整治公告》《关于印发大连市市区燃煤锅炉整治资金补助办法的通知》等文件。四是针对扬尘污染，出台了《大连市扬尘污染防治实施方案》《大连市房屋建筑工程施工现场扬尘污染防治管理办法》等文件。五是针对机动车污染，出台了《大连市提前淘汰“黄标车”补贴管理暂行办法》《关于进一步推动新能源汽车应用的意见》等。六是针对挥发性有机物污染，出台了《大连市人民政府关于执行有关挥发性有机物排放控制标准的通告》《大连市重点行业工业挥发性有机物综合整治方案(2015—2017年)》。

多措并举，综合施治，深入贯彻落实大气污染防治各项举措

源头控制优先，严格控制燃煤污染。一是严格行业准入，严格执行环保优先战略，强化环境保护优化经济发展作用;二是合理开发陆上风能，发展海上风电，推进太阳能光伏发电，实施余热发电，开发生物质能发电等新能源开发与利用项目;三是积极推进LNG项目。大窑湾LNG接收站等一批重大能源项目陆续建成投运;四是积极实施区域一体高效供热工程。按照“以热电联产为主，区域锅炉房为辅，清洁能源作为补充”供热发展思路，近年来建成投产了国电开发区热电等5个热电联产项目，新增热电联产供热面积4000万平方米。五是积极实施工业余热挖潜工作。通过优化全市供热布局、引导大型电厂等企业最大限度挖掘供热潜能。2016年，在未新增燃煤锅炉的前提下，通过直接抽气、低背压改造及热泵技术应用等方式新增1100万平方米供热能力。

优化产业结构，淘汰落后产能。一是加快工业布局调整，完成了大化、大钢、重工起重、大机床、大水泥等260多户企业的搬迁改造。二是加快提升企业创新能力，培育发展战略性新兴产业。市政府已确定了新能源等10个重点发展方向。三是狠抓工业节能减排，坚决淘汰落后产能。近年来，大连市关闭了36家近700万吨落后水泥产能，33家小造纸，78家实心粘土砖厂，27家的72台小水泥磨机，2家平板玻璃企业，多家老旧热电企业。2016年大连市产业比例达6.9∶41.5∶51.6，产业结构优化升级效果显著，通过环境倒逼落后产能退出，并优化产业结构取得明显成效。

强化工业污染源治理，削减污染物总量。以蓝天工程实施为契机，2013年以来实施了以电力企业、水泥企业、钢铁企业、供暖企业、石化企业为重点的污染点源全面达标改造工作，实施了以水泥企业及粉磨站企业等无组织排放为重点的环境综合整治工作。在做好常规污染控制同时，强化了挥发性有机物治理工作，完成了石化企业第一轮漏点检测与修复技术应用、完成了317个加油站、54个油罐车、6个油储库油气回收治理任务，完成了400多家船舶、家具、印刷行业和汽修行业为主的挥发性有机物整治工作。

重拳出击，全面完成燃煤锅炉综合整治。为改善冬季环境空气质量，大连市顺势而为，重拳出击，开展了一场轰轰烈烈的燃煤锅炉综合整治战役。一是全市出台高污染燃料禁燃区通告，并向社会发布，为燃煤锅炉综合整治提供法律保障。二是背水一战，向社会发布全市锅炉清单，鼓励全社会参与并监督燃煤锅炉综合整治工作。三是制定燃煤锅炉综合整治激励政策，明确补助范围、标准、工作原则以及申报程序等相关内容。四是逐一下达整改通知书，履行告知义务，并会同建委、经信委督促企业实施“一炉一案”。五是发动全社会力量，高强度、全覆盖对所有燃煤锅炉房实施监测。六是严格执法，对所有超标排放的企业实施处罚，对第二轮监测超标的企业启动按日计罚，并将违法信息向社会公布。七是会同双拥办、军分区等对部队燃煤锅炉实施综合整治。八是多次组织技术对接会，服务企业。九是强力督办，按期通报。仅2016年，大连市取缔燃煤锅炉1420台，提标改造1432台。经测算，大连市减少约19.55万吨煤炭消费量，减少二氧化硫排放1.25万吨，减少烟粉尘排放0.93万吨。2016年供暖季相比去年同期环境空气中二氧化硫降低42.9%，PM10降低18.8%。

多措并举，严控机动车污染。一是突出机动车立法工作，出台地方机动车污染防治条例。二是将市内中心区域全部划为绿标区。三是建成机动车环保监控中心，实现省、市、县和检测站全部联网，实现环保绿标路(区)内在线视频监控，黄标车违法自动抓拍。四是完善机动车检测制度，全市共有检测线55条。五是强化联合执法，对机动车尾气污染进行道路巡检执法工作。六是积极落实“公交优先”战略，2016年城市公共交通占机动化出行比例已达68%。七是积极推进新能源汽车应用。目前，所有新增公共交通用车全部采用电动车等新能源汽车，城市公交车清洁能源车辆比例达67%。八是出台经济激励政策，鼓励黄标车淘汰工作，2013年以来累计淘汰黄标车及老旧车辆19.2万辆。

综合施治，严控扬尘污染。目前，大连市已建立行政监管、公众参与、舆论监督相结合的监管机制，各委办局密切配合，各司其职。市政府建立了城市环境综合整治定期调度制度，定期开展扬尘监管联合执法。

加强生态环境建设，为社会经济发展提供良好生态保障。从2009年开始，大连市陆续启动“创建国家森林城市十大工程”，其内容涵盖城区造林绿化、森林公园建设等10个方面。最引人注目之处是投入机制的创新保障，形成政府财政投入为主、社会融资为辅、全民共同参与。“十二五”以来，大连市共造林补植126万亩，“四旁”植树1.7亿株，完成22个废弃矿山治理。大连市森林覆盖率达到41.5%,林木绿化率为50%，城市建成区绿化覆盖率44.9%，城市人均公共绿地面积达到11.3平方米。

积极应对，主动作为，完善重污染日应急工作。市政府出台了《大连市环境空气质量重污染日应急预案》，各应急指挥部成员单位及重点排污企业均按要求编制了详细的落实方案，并开展了应急预案实战演习。为采取更为积极的应对措施，2017年市政府又印发了《关于加强环境空气重污染日应急响应的通知》，重点完善了应急响应启动条件，丰富强化了各级预警对应的应急响应措施，实施应急对象清单化管理，并严格细化了监管要求。

严格执法，铁腕治污，为大气环境质量改善提供公平法制环境

以“抗霾攻坚百日会战”等一系列专项执法行动为载体，坚持铁腕执法，有效震慑环境违法企业。2016年以来，全市累计出动环境监察人员8.6万余人(次)，监察企业3.6万余家(次)，查处环境违法企业2199家(次)，罚款1.08亿元，其中按日计罚57件，查封扣押5件，限产停产78件，移送行政拘留69件，移送涉嫌环境犯罪17件，处罚案件数量和罚金均位列全省第一。

强化督办、严格考核，确保大气污染防治各项举措落实到位

党政同签环保责任书。市委、市政府与各地区党委、政府签订了《环境保护目标责任书》，将大气等环保指标的改善目标及任务逐级下达及传导。配合每年目标责任书的考核，将大气改善任务传导至各级党委及政府。

开展党政联合督查。2016年大连市创新性地开展了党政联合督查，市委督查室、市政府督查室、市环保局联合对各地区、各部门重点环境保护工作落实情况进行了五轮次党政联合督查，特别是第五轮党政联合督查，引入组织部等强力部门，有效提升了环保工作执行力，推动了环保重点工作加快落实。

建立完备通报考核机制。大连市主动将蓝天工程工作实施情况纳入为民办实事重点工作范畴，由市政府督查室会同环保局定期对其完成情况实施督办。大连市建立了区市县环境质量排名月通报制度，同时将各区市县环境空气质量纳入市政府绩效考核。大连市将大气重点工作进展情况进行不定期调度，将调度进度进行排名，并在全市主要媒体上公示，有效推动了各区市县形成力争我赶的良好工作氛围。

加强环保能力建设，创新环境管理模式，为环境质量改善提供技术保障

强化环境监测，为环境管理提供科学数据。大连市建立了完备的监测系统，共设有28个空气自动监测点位(包括10个国控监测子站，14个市控监测子站，4个路边流动监测站)。建成了环境空气质量预报预警系统，实现了大连市环境空气质量预报预警业务化运行及大气污染来源和控制措施效果的定量评估。建成了污染源自动监控系统，对73家重点工业企业安装210套自动在线监控设施，实现了部分重点大气污染企业实时监控。建成了大气污染源全过程监控系统，对15家重点企业158套污染治理设施进行全过程监控，有效地探索了“互联网+环境监管”新模式。

加强环境监察装备及人员能力建设，提升监管水平。环保部在对大连市市本级环境监察标准化建设达标验收中，全部专家均给出了满分，这在全国史无前例。大连市通过开展环境监察技能大比武、环境监察能力提升年等活动，切实提升了监察执法人员能力和水平。

加强科学研究，为环境决策提供技术支撑。近年大连市陆续开展了城市环境保护总体规划研究、大连市氮氧化物总量控制与减排对策研究、大连市空气颗粒物来源解析及防治对策研究、细颗粒物对人体健康的危害及对策研究、大连市挥发性有机物源调查及对策研究、臭氧成因及对策研究等科研工作，这些科研项目的开展为大连市大气环境保护管理提供了最直接的科技支撑。

创新环境管理模式，为科学精准治污提供制度保障。一是建立了子站异常数据管控机制，明确了异常信息报送、异常现场排除、异常管控程序及监督督办机制，较好的解决了子站异常数据偏高的原因。经统计，整治后，2016年国控子站异常时长数据下降了约50%以上，至少增加了约4个蓝天。二是开展了子站周边污染源雷达扫描工作，科学地分析了污染源对子站的影响权重，为精准治污、高效防污提供了技术支撑。

加大宣传，做好信息公开，为大气污染防治提供良好的舆论氛围

加大宣传，为大气污染防治提供良好舆论氛围。组织新闻媒体广泛开展环保宣传活动，利用报纸、电台、电视台和网络等传播平台，围绕大气环境整治等环保中心工作开展系列宣传活动，对全市环保重点工作、重要成果做深度挖掘报道，对成功经验和做法进行宣传推广，营造环境保护舆论氛围。

强化信息公开，为全民参与并监督大气污染防治工作提供良好平台。以全市燃煤锅炉整治工作为例，一是向社会发布禁燃区内燃煤锅炉清单。二是向社会定期发布燃煤锅炉整治进度公告。按照“每周一调度，双周一通报”的方式及时向社会发布燃煤锅炉整治工作进展公告，有效地促进各区域形成了你超我赶的良好工作氛围。三是向社会曝光燃煤锅炉超标排放信息。四是向社会发布燃煤锅炉整治典型案例。重点宣传脱硫、除尘、煤改电、改醇基燃料、热泵技术等典型案例，并对其进行深入剖析，分析其技术指标、经济性及其优劣，有效引导企业实施燃煤锅炉综合整治工作。

上述努力的成效已体现在大连市大气环境质量持续改善中。2016年大连市达标天数为299天，达标率为81.7%，相比2013年累计增加2.2%(若扣除臭氧影响，大连市优良天数将达到330天，达标率将增至90.2%，相比2013年累计增加10.6%)。除臭氧外，其他各项污染因子均大幅度降低，其中PM10年均浓度为67微克/米3，相比2013年累计下降21.2%。PM2.5年均浓度为39微克/米3(年均标准为35)，相比2013年累计下降25.0%。2016年大连市环境空气质量综合指数、PM10和PM2.5均在全省排名第一。

大气环境质量存在问题

大连市大气环境质量在74个重点城市的北方城市中连续三年位于张家口之后排名第二，且在环境质量较好的基础上，经过蓝天工程的深入贯彻落实，大气环境质量明显改善，应该说成绩值得肯定。但当前大气环境质量与城市定位及与人民群众对良好环境的殷切期盼相比还有较大差距。同时，大连市在前期快速工业化进程中累积的大气环境问题也未得到全面有效解决。新老问题、新旧压力叠加，应对难度明显加大，特别是一些长期积累的深层次矛盾和问题短期内还难以解决，突出表现在以下几方面。

在气象条件、外来污染源影响不可控的多方面因素影响下，大气环境质量持续向好压力增大。大连市长期受到京津冀地区、山东地区及东北地区输入性污染影响，特别是在重污染日时，外来污染源占比高达50%～60%以上。同时，臭氧已成为大连市污染日首要污染因子，受科技、政策、法规、技术等多方面制约，短期内缺乏有效措施改善臭氧污染状况。

大连市产业结构重型化发展趋势及能源消费结构没有得到根本改变，大气环境压力仍然巨大。大连市是全国最大的石化城，考虑正在建设的恒力石化炼油项目，大连市炼油能力达5000万吨/年。同时，大连市煤炭消费总量较大，仅规模以上煤炭消费量就接近2000万吨。

臭氧污染成因不清，应对措施效果无法评估。2015年，大连市环境质量出现明显拐点，颗粒物浓度呈现大幅度下降趋势。但臭氧浓度大幅度增长，年均浓度增幅高达46%，臭氧污染日由2014年的1天增至2015年的36天。为此，大连市联合国家级科研机构开展了臭氧污染成因课题研究，但研究结果尚难以科学指导大连市开展污染防治。

扬尘污染、船舶污染等非道路源污染、散煤污染等面源污染权重越来越大，但受多方面因素影响暂未实施有效管控。

环境监管能力不足，不能适应新的环境管理要求。在环境违法现象还比较普遍，环境历史欠账还较大的当前背景下，环境监管体系的不足，特别是环境监管能力的不足越发凸显。

大气环境质量持续改善对策

超前谋划，突出做好大连市环境空气质量持续改善规划，并将其作为未来大气污染防治工作的基础，使其能科学地指导环境空气质量改善工作。

将扬尘精细化管理摆在大气环境质量改善的首要位置，关键是以扬尘管控“五化”为抓手，实施城市精细化管理。扬尘管控“五化”为管控对象清单化、管控措施具体化、管控科技化、管理系统化、督查定期化。管控对象清单化包括全市各所有职能部门的扬尘管控源全部列出清单，如建筑施工清单、道路施工及湿保清单、矿山清单等。管控措施具体化是明确不同扬尘管控对象的具体管控要求，必须是条款式，便于后续标准化监督检查。管控科技化包括扬尘源卫星遥感、扬尘点微观站应用等。管理系统化为全市建成统一的扬尘监管软件系统，对每块扬尘源均明确类型、监管单位及监管人、现状及检查情况等内容。督查定期化指各部门均必须定期检查扬尘源管控情况，同时综合督查部门要对各部门执行情况进行抽查及汇总，并向社会发布。

将臭氧控制工作摆在大气环境质量改善的突出地位，最大限度降低氮氧化物和挥发性有机物排放总量，特别是挥发性有机物整治工作。一是加大石化企业污染管控力度，特别是原油及其产品的储存、生产、运输、装卸等环节的挥发性有机物管控工作。二是以地方排放标准的贯彻执行为抓手，重点做好船舶、装备制造、家具制造等行业挥发性有机物整治工作。三是继续跟踪国内外臭氧污染成因分析成果，学习借鉴国内外臭氧管控好的经验及做法。

将船舶污染等非道路源污染管控尽快纳入大气环境质量日常管控范围。开展全市船舶污染源调查，并严格执行国家船舶排放控制区低硫油等管控措施，同时继续推进岸电等配套措施，加大高压岸电推广力度，尽可能降低船舶污染。对非道路源仍以调查为主，并结合国家出台的有关排放标准逐步在施工工地、港口、重点工业企业等重点区域或范围强化管控。

进一步巩固并深化燃煤污染管控成果，关键是做好“少烧煤”“集中烧煤”和“烧好煤”三方面工作。“少烧煤”关键是优化能源结构，加快推进城市主城区天燃气管网建设，并以此推动天燃气等清洁能源的利用。“集中烧煤”是进一步将煤使用向有高效污染治理设施的企业集中，减少原煤散烧。特别强调一点，现阶段大连市仍应鼓励建设大型燃煤电厂，同步推进超低排放，而不要一味建设燃气电厂(将清洁能源用于消费最末端将获得更佳的环境效益)。当然，要进一步提升污染治理设施水平，在重点行业实施更为严格的排放标准。“烧好煤”是指针对没有高效污染治理设施的散乱污企业，包括散煤。重点做好原煤煤品品质控制，从源头降低散煤污染。同时应在城中村、城乡结合部及重点乡镇集中区域因地制宜地推进散煤替代。

将“互联网+环境监管”摆在大气污染防治工作更为突出的位置，强化科技管控。一是进一步增强环境空气预警预报能力，科学分析外来污染源。二是继续加强大气全过程监管范围，对燃煤锅炉、挥发性有机物排放等中小污染源实施全过程监管，同时整合污染源在线监测系统，将其融入大气全过程监管范围，基本实现企业大气环境监管的全方位、全时段和全过程管理。三是加快乡镇、街道微观站建设，将大气环境质量考核压力进一步传导到乡镇及街道，进一步构建全市参与大气环境质量改善的机制。四是加快扬尘监控站建设，力争对施工工地、矿山开采、道路扬尘等局部扬尘源进行远程识别及管控。

进一步加强重污染日应急响应。要进一步完善重污染日应急响应机制体制，建立灵活、高效、精准、科学地重污染日响应体制。同时要强化全市重污染日调控或干预能力，对电力、水泥、供暖等排放大户要尽快启动污染治理升级改造工作，以适应重污染日更为严格的排放标准要求，加强并丰富全市干预重污染日的能力。

使命重在担当，实干铸就辉煌。大连市大气环境质量只有更佳，没有最佳;大气环境质量改善之路，只有起点，没有终点。大连环保人将牢记总书记关于“绿水青山就是金山银山”的要求，严守环境质量“只能向好，不能变坏”的工作底线，在改善大气环境质量的道路上持续探索前进，使得城市环境质量永远成为最靓丽的一张城市名片。