环评与环境风险全过程管理协同发展对策探析

摘要：当前我国仍处于环境风险事件高发期，环境风险管理弊端日益显现，全过程管理已成为风险管理转型发展的必然趋势。环境影响评价作为我国环境管理核心制度之一，对环境风险全过程管理有着至关重要的影响和联系。通过阐明环境风险全过程管理与环境影响评价的理论基础及实施现状，对两者在实际应用中存在的问题进行系统分析，在此基础上借助双方在实施过程中存在的影响性和互补性特征，从提升环境风险评价地位、健全环境风险评价技术标准体系以及开展环境风险标准化管理三方面提出未来促进环境影响评价与环境风险全过程管理协同发展的建议。原文刊于《环境影响评价》2017年第1期。

作者简介

戴倩，污染控制与资源化研究国家重点实验室

近年来，伴随着我国经济发展和工业化进程，各类环境风险事件频发，环境风险形势严峻。各类建设项目的环境影响评价环节，是其潜在风险从辨识、评估到应对处置的重要前端诊断，也是对风险管控源头准确定位的重要阶段和必要过程。然而由于环境问题的复杂化和多源化，使得环境风险的预判和评价具有极大不确定性与盲目性，这使其对于环境风险发生的预测、防御效应并未得到直接体现，因此，环境影响评价在实际应用中对环境风险管理的贡献度和互补性并未引起足够重视。为此，本文立足于环境风险全过程管理与环境影响评价两大制度的实施现状，针对两者在执行过程中的基本特征、存在问题及相互潜在关系开展系统研究，探讨今后促进两大制度相互弥补及协同发展的对策建议。

环境风险全过程管理概述

基本内涵与管理模型

环境风险是指由自然原因和人类活动引起、通过环境介质传播、能对人类社会及自然环境产生破坏、损害及毁灭性作用等环境污染事件发生的概率及其后果。一般而言，环境风险系统包括三个因素：环境风险源、环境风险的控制管理机制以及在环境风险影响范围内的受体，三个因素相互作用影响共同构成环境风险系统。根据环境风险事件发生发展的作用机理，可将环境风险系统中各环节发生作用并最终导致环境风险事件发生的过程机制分解为图1所示风险链关系。

从图1中可见，从最初社会需求到最终风险危害产生，诱发环境风险及损害产生的因素在风险传递全过程任意环节均可存在。因此，有效的环境风险防控必须建立在全过程管理基础之上。

全过程管理是环境风险管理的重要理念，也是现代环境风险管理的必然趋势。国家环境保护“十三五”规划中首次明确提出环境风险管控要求，特别强调对风险管控全过程各环节的重视与落实。为更深入理解环境风险全过程管理的内涵，按照环境风险全过程管理的定义将其分为事前预防、事中响应和事后处置三个阶段，各阶段的风险管理任务分配和实施目标分别为：（1）事前预防，是在工业布局、选址、设计阶段和日常运行过程中，通过安全规划和管理，降低风险事故发生的概率及潜在后果；（2）事中响应，通过风险预警和快速处置避免风险因子在环境中的释放和扩散，并采取应急救援措施降低受体在风险场所的暴露强度；（3）事后处置，是对事故造成的生态破坏和环境污染进行修复，并通过损害赔偿减轻事故不利影响。其中，事前预防阶段（通常称为环境风险防范）在全过程管理中起到了从源头规避风险、杜绝损失的关键作用，直接影响管理主体在事中响应和事后处置两阶段（通常称为环境应急管理）的风险管控投入及风险损害影响。因此，应将防控节点尽可能向风险全过程管控的前端平移，使事前预防得到足够重视，并成为实现风险管控成本最小化和管理效果最大化的核心工作。

环境风险管理存在的问题

总体而言，我国环境风险管理仍处于起步阶段，缺乏系统的体系建设和实践检验，许多工作仍主要落实在环境应急管理阶段，而前端环境风险防控环节并未发挥应有效果。

一是环境风险管理普遍存在重后端处置、轻前端防控问题。（1）对于环境风险管理机构，绝大部分地区目前仍处于事后应对的环境风险应对模式阶段，对于环境风险预防措施特别是重点领域风险评价尚处于立法和引导阶段，整个环境风险事前预防体系并不完善，实际环境风险管理侧重于突发环境事件本身的应急处置，但应急中的被动性、滞后性和综合处置效果往往难以满足区域生态环境安全要求以及公众风险可接受水平。（2）对于环境风险产生单位，往往存在“重环境风险处置、轻环境风险预防”的认识和实践误区，错误地将环境风险管理等同于污染事件发生后的处理处置，直接忽略和缺失环境风险防控意识和管理环节。此外，部分单位由于受技术水平和管理条件限制，环境风险防控体系不够健全，导致实际风险防控效果欠佳。

二是环境风险防控并未充分发挥环境风险评价的应有价值。对于区域规划及具体项目建设而言，环境风险防控效果在很大程度上有赖于环境风险评价结论的科学性及评价建议的实际应用程度。然而在实际工作中，由于我国环境风险管理客观发展进程较缓，对于环境风险评价工作无法形成内在推动力，使环境风险评价相关的研究仍处在缓慢探索阶段，建设项目环评和规划环评对于环境风险评价内容的规定也不够系统明确。同时，由于区域整体或企业自身环境风险防控体系建设不健全，在管理制度和技能等方面存有薄弱环节，导致规划环评和建设项目环评的环境风险管理实施流于形式而并未付诸有效实践。此外，由于受环评单位本身技能限制，环评报告结论与建议存在未充分符合实际的可能性，也在一定程度影响了环境风险防控的实际应用及成效。

环境影响评价制度实施现状

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行后续跟踪监测的方法与制度。随着我国环境污染和生态破坏日益呈现复杂性、累积性的趋势，环境风险评价的重要程度愈发凸显，环评制度的地位和作用也亟需从单纯环境影响分析评价向环境风险预防管控转变。目前，我国对环境风险评价的关注及其在环评制度中的应用已开始进入实践阶段。但就现阶段而言，现行环评制度对风险评价的应用仍存在局限性，其对环境风险防控的作用尚未得到充分发挥。

一方面，我国环评制度中环境风险评价的地位和作用缺乏法律效力。2004年发布的《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T169—2004）明确要求对涉及有毒有害和易燃易爆物质的生产、使用、贮运的建设项目进行环境风险评价；2012年《关于进一步加强环境影响评价管理防地环境风险的通知》（环发[2012]77号）面向建设项目提出了针对各主体更为细致的规定；2014年修订的《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130—2014）首次将环境风险评价纳入规划环评。由此可见，我国环境风险评价多是由部门规章、标准规范类文件进行提出，并未真正从法律法规层面进行确立和约束。2016年最新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》也并未明确环境风险评价的法律地位。环境风险评价在环评制度中的应用实践仍缺乏强有力的法律支持。

另一方面，环评制度中环境风险评价结果存在较大的不确定性。（1）从规划环评实践来看，其主要作用是在对区域多种风险源辨识、叠加分析、后果估算基础上为整个区域规划布局、规模以及土地利用等提供合理性指导。然而，由于我国规划环评起步较晚，环境风险管理近年才逐步受到重视，目前多数区域规划的研究和制定多在不确定和不成熟情境下开展，因此评价结果常受到极其复杂而又不确定的多重因素牵制，导致环境风险评价结果过于理想化，提出的环境风险防范措施不足以满足实际管理需求。（2）从建设项目环评实践来看，核心问题为环境风险评价技术标准体系不健全导致建设项目环评中普遍存在对有关环境风险内容描述不清、环境风险源选择失当、环境风险物质临界量确定不当等问题。

环境风险全过程管理与环评的联系

突出环境影响评价中对风险评价的重视是实现环境风险全过程管理的关键。重视环境风险全过程管理的风险防控（即事前预防）是实现风险管控成本最小化而管理效果最大化的核心，而环境风险防控的首要重点是落实环境风险源识别与管理。然而，目前我国环境风险源识别与管理并未真正落实到建设项目全生命周期中，大部分风险源识别与管理是针对已建成项目，并未将计划建设或正在建设项目纳入，其中一个重要原因是由于建设项目在环境影响评价阶段未足够重视风险评价。

环境风险全过程管理是推动环境影响评价转型发展的内生动力。随着国家对环境风险管理思路和系统建设的深入探索，环境风险全过程管理策略日益受到重视。而环境影响评价作为环境风险全过程管理中事前预防的关键手段，其内涵也将随之得到丰富和拓展，推动环境风险全过程管理体系的构建与完善，将能有效提升环境影响评价中环境风险评价的作用。

因此，重视并突出现有环境影响评价制度中环境风险评价的地位是未来环评发展的必然趋势，也是环境风险全过程管理的重要组成部分；对于环境影响评价而言，环境风险全过程管理既是环境影响评价报告的重要内容，也是带动并促进环境影响评价转型发展的内生动力。两者相互补充协同发展是促进我国环境风险管理由“事后被动治理”向“事前预防管控”转变的重要手段，能够为环境管理水平有效提升建立正确发展路径。

协同发展的应用建议

基于上述分析，为推动环境影响评价与环境风险全过程管理的协同发展，提出以下完善建议：

（1）提升环境风险评价在环评中的地位，进一步强化前端防控。该项措施可有效促进环境风险前端防控，推动目前“重后端处置、轻前端防控”局面的转变。而环境风险评价地位提升可以从“完善相关法律法规支持”和“突出环评内容详实度”两方面来实现。前者主要通过完善环境风险评价制度的法律法规，确定环境风险评价在环境影响评价中的地位，对评价主体设置和评价范围界定等进行规制，为环境风险评价制度的强制实施提供法律支持。后者主要借助在区域开发或项目建设前期将环境风险评价作为重要内容纳入环境影响评价，对开发建设、运营、搬迁关闭等阶段可能产生的环境风险源进行详细识别，并对潜在环境风险影响进行评价，在此基础上提出对应防控措施，达到从源头规避环境风险、强化前端防控的目的。

（2）健全环境风险评价技术规范体系，加快规范化和专业化进程。亟需构建规范化的环境风险评价技术标准体系，对评价内容、程序设计及方法选择等进行明确规定；同时加快推进重点领域、重点行业环境风险评价技术导则的制定与修订，对特殊环境风险源识别、评价方法确定以及应对措施制定做出相关规定，为环境风险评价提供专业、规范指导，从而保障环境风险评价成效全面提升。

（3）推进环境风险标准化管理，发挥环境风险评价的应有价值。环境风险评价作为环境影响评价与环境风险全过程管理的重要基础，其风险防范措施对后期环境风险日常管理具有重要的指导作用。应以环境风险评价结果为基础，参照安全生产、环境管理等标准化管理制度，从风险防控目标、宣传培训、隐患排查、应急救援等方面丰富并明确风险防范措施，制定贯穿于建设生产运营全过程的环境风险标准化管理制度，这对于发挥环境风险评价的应有价值十分必要。而對于环境风险管理机构，应以环境风险评价确定的风险等级为依据，对风险单位实施分级管理，制定分级管理方案，并对环境风险单位的环境风险管理成效进行阶段性评价，不断督导风险管理机构的管理效能提升。

结语

本文通过综合分析我国目前环境风险全过程管理和环境影响评价的实践现状及存在问题，结合环境风险全过程管理与环境影响评价间的潜在互补关系，提出通过提升环境风险评价地位、健全风险评价标准体系及推进环境风险标准化管理三种途径，以促进环境影响评价与环境风险全过程管理的协同发展，为未来环境风险管理水平的提升提供指导和借鉴。

原标题：环评与环境风险全过程管理协同发展对策探析