汞是具有持久性、生物累积性和生物扩大作用的有毒污染物，对人体健康和生态环境具有很大的负面影响。汞污染和损害的特点决定了目前汞污染控制体系的特点。首先，由于汞的长距离传输特征和全球影响特征，使得国际社会通过区域和国际合作方式控制其影响和损害。其次，汞污染排放源的多样性，决定了必然是多个部门参与共同控制汞造成的污染。最后，汞在低剂量就可能造成损害的污染特征，使得汞污染控制呈现出以减少损害为导向的管理特征。本文旨在通过总结国外汞污染控制的手段和措施，以期为中国制定和实施汞污染控制战略和政策提供借鉴。
汞污染来源及其损害
汞的排放来自于自然源和人为源两个部分，自然源包括：火山活动、自然风化、土壤排放和植被释放等，人为源排放指的是因人类活动引起的汞排放，包括汞的使用、物质当中含有汞杂质以及废物处理引起的汞排放三大类。
对汞排放的污染源构成及各污染源的相对重要性有比较一致性的认识，认为：向大气中的汞排放主要源于化石燃料燃烧，尤其是煤炭的燃烧，而燃煤电厂是大气中全球汞排放的最大的源。研究表明，1995年欧洲人为排放源排放的总汞为341.8吨，其中燃煤电厂排放的汞占26%，居已知污染源的首位。其他污染源还包括电厂以外的各种燃煤工业锅炉、废物燃烧、水银法氯碱生产、水泥生产、有色金属生产、钢铁生产等。
汞污染和损害主要有三个特点：第一，汞污染来源种类众多，涉及多种环境介质;第二，汞在环境中可通过大气和河流/洋流两种介质长距离传输，其长距离传输和远距离沉降特征，使得汞的局地排放可能造成跨界污染，成为区域性问题，甚至对整个全球环境造成影响，成为全球问题 ;第三，汞能在一个微小剂量下对人体健康造成损害，并且会通过影响微生物作用对环境造成损害。汞污染的持久性，生物累积性和生物扩大性，使得汞对环境和人体健康具有很大影响。
通过国际和区域间合作控制汞污染
汞控制的国际和区域环境协议的制定和实施
目前已经有很多国家加入了涉及汞污染防治的国际公约和地区行动，并从国际合作中获益。汞污染控制体系纵向上逐渐形成了局地—区域—全球三 个层面共同协作的格局。表1总结了与汞控制相关的国际公约或协议，目前国际或区域间主要在汞的减排、控制措施选择、汞的监测和相关信息的交流等领域进行沟通和合作。此外，还有一些区域层面相关的汞控制行动，包括美国五大湖双边毒物策略、新英格兰主管/东加拿大官员汞行动计划、北 美地区汞行动计划等。
国际和区域间汞控制协议的特点
汞污染的国际和区域协议存在一些共同特点。
第一，一般都有一个比较明确的时间框架来采取汞控制行动，从而渐进的达到控制目标。第二，一般都明确规定污染源的排放限值(limit value)。1998年关于重金属的奥胡斯议定书、赫尔辛基公约和东北大西洋环境保护公约都规定了具体的点源汞排放标准。第三，对汞控制技术进行严格的规定，一般要求污染源通过使用最佳可得技术(best availabletechnical)来实现控制目标。比如长距离跨界大气污染公约及其1998年关于重金属的奥胡斯议定书，要求点源使用最佳可得技术且制定了相应的技术标准，并提供给各污染部门主要汞控制技术的汞去除率及成本等相关信息。
国际和区域间汞控制协议的趋势分析
⑴从受控地区的地域范围上看，国际和区域协议覆盖的地域范围正在扩大。原来的国际协议覆盖的地域范围主要集中在北美和欧洲，此后逐步向全球扩展。比如1983年3月16日生效的长距离跨界大气污染公约及其1998年关于重金属的奥胡斯议定书覆盖的地域范围是中欧和东欧、加拿大和美国，1992年4月9日生效的赫尔辛基公约覆盖的范围是波罗的海地区，而于1998年10月生效的鹿特丹公约已经面向全球进行汞控制。
⑵从控制目标的角度看，国际和区域协议越来越重视汞污染对环境和人体健康的损害，并研究减少损害的策略。由于汞的低剂量致毒和致害特征，因此汞排放控制行动和措施的制定和实施对与汞相关的人类健康风险给予更多的重视。目前已经有一些国际协议和区域行动着眼于评估汞污染引起的环境和人体健康的损害。比如东北大西洋海洋环境保 护公约PARCOM决议85/1已经设定了汞控制的质量目标。北极委员会行动计划下的北极监测和评估项目(AMAP)的目标之一即评估现有环境问题及其可能的起因，以及这些环境问题对本土和其他居民以及整个北极生态系统的潜在风险。
⑶从控制对象的角度看，从针对点源进行控制到生命周期管理。汞污染控制最初更多的是对点源进行控制，随着对汞污染源的不断识别和对汞污染途径的深入理解，控制对象逐渐从减少工业源的排放扩展到化学品的生命周期管理和危险废物管理。 比如长距离跨界大气污染公约及其1998年关于重金
属的奥胡斯议定书、赫尔辛基公约、东北大西洋海洋环境保护公约，这三个公约主要是通过减少受控地区工业源的汞排放来控制汞污染，而1992年5月5日生效的巴塞尔公约则是对危险废弃物的跨界转移和处理进行控制，1998年10月生效的鹿特丹公约对有害的化学品/农药进行管制。
建立有效的管理制度和管理体系
通过立法加强对汞排放和汞污染的控制
很多国家都通过了管理和控制汞排放、限制汞使用和暴露的立法。一般来说，对污染物进行控制的国家立法由一个以上的法律或者“伞状”法律体系组成，由特定的管理部门来执行。由于汞污染的特点，很少有能够覆盖整个包括汞在内的化学品管理的单个法律，通常是包括几个分开的立法，由分开的部门来执行。
比如美国汞污染控制就涉及多个法案。 其中的《清洁水法案》在排放许可系统的基础上确定不同行业基于技术标准的汞排放量，各产业部门据此被分配给一个特定的汞排放量。《清洁大气法案和资源保存法案》对含汞产品和废物制定了特定的分类和处理要求。《含汞和可充电电池管理法案》禁止某类电池的销售，并实施产品标签制度，鼓励自愿收集、循环使用或者适当处理旧的可充电电池。这些立法不仅推动了化学品的安全管理，而且为其提供了一个管理框架。而针对汞污染控制，加拿大既有联邦法规，也有省级和地区级的污水、饮用水和工业源排放的立法、法规和指南。
丹麦主要通过两个法案来控制汞污染：《环境保护法案》(1974)控制排向大气、水体、土壤的会对人类健康或者环境造成危害的化学物质。《化学物质和产品法案》(1980)则加大对化学品的销售、消费和处理的规章管制的力度。目的是避免化学物质对健康和环境造成损害，以及促进清洁技术的使用;德国则根据《联邦排放控制法案》来制定技术导则中预防工业向大气排放的大气污染物排放限值。
日本的《水供给法》和《水污染控制法》规定水中的总汞浓度标准和汞排放标准。《食物卫生法》中规定鱼和甲壳类动物的汞含量标准。另外，还有很多针对金属开采和生产的环境立法和法规，控制点源向大气、水体和土壤的污染;而韩国的基本环境政策法案、大气质量保护法案、水质量保护法案、饮用水管理法案、地下水法案、废物管理法案、食物法案、工业安全与健康法案等都涉及汞的控制和管理。
设立协同管理机构、强调全过程管理
环境保护行政主管部门总体负责、多部门参与并分工负责。美国通过国家环保局和其他部门的共同协作来控制汞污染。环保局主要致力于制定空气、水和土壤的排放标准，通过制定污染源的排放标准或者环境介质的环境标准来控制污染源的汞排放，管理汞排放造成的风险。美国食物和药品管理局则管理化妆品、食品和牙科产品当中的汞，职业安全和健康管理局管理工作环境中的汞暴露;芬兰政府通过和化学品咨询委员会的合作来监督各部门和商业之间的合作，环境部门则和其他不同组织和部门合作监督化学品(包括汞)的使用。而芬兰环境协会(SYKE)负责对防污产品、杀粘菌剂和木材防腐剂进行授权，芬兰环境协会和国家产品福利和健康控制机构共同管理生物灭杀剂，安全技术部门则和市政部门一起，对危险化学品的处理和储存进行核准，农药则由种植产品监测中心来授权;丹麦对化学品管理的整个职责由环境和能源部门的下属单位——丹麦环境保护局负责，并由其他很多部门共同对化学品进行管理，比如劳动力部门负责化学品在工作环境中的使用，食物、农业和渔业部门管理食物当中的化学品，而地方政府和县政府负责监督各企业向大气和水体排放的化学品。
依据汞的生命周期设计实施管理和控制措施。汞管理手段和控制措施主要是通过源清单建立，将汞纳入到化学品管理体系中，为进一步的控制措施提供基础数据和决策依据，并进而通过四大类措施对汞进行控制和管理，包括：环境质量标准、控制汞向环境排放的源头行动和管理以及其他标准、行动和项目等。
建立管理和政策体系
控制目标 国家层面的汞污染控制目标，一般是减少汞向各种环境介质的排放，这种控制目标又通过各个部门的部门减排目标来实现。
源清单建立与管理 汞作为一种有毒化学品，通常被纳入化学品管理体系进行管理。化学品管理体系中一个重要的管理手段是污染物源清单管理。目前有些国家已建立起收集和完善有毒化学品流通数据的系统，该系统不仅追踪工业设备的环境绩效和政府项目及政策的有效性，而且刺激工业部门开展减少排放和销售有毒化学品的自愿行动。美国通过毒物排放清单(TRI)管理，汞及其化合物排放从2000年的4500千克减少到每年5千克。同时，政府对排向大气、水、土壤、越境转移处理、越境循环或者就地循环使用的汞及其化合物有了更加全面的掌握。澳大利亚的国家污染物清单基于预测技术和排放到环境中的化学品的类型和总量来推测污染物清单，它提供给社区、行业和地方政府获得具有一致性和可靠性的相关信息的一种途径。加拿大的国家污染物排放清单 (NPRI)也是类似的管理方式。
标准
主要是通过排放标准、质量标准以及技术标准对汞进行管理和控制。排放标准。很多国家已经通过立法来规定不同类型工业源和设备向大气、水和土壤/地下水的最大汞允许排放量。
环境质量标准和产品质量标准。为限制一般人群对汞及其化合物的暴露，很多国家通过建立质量标准来规定汞在不同介质和产品中的最大可接受浓度。环境介质质量标准涉及多种介质，包括水(饮用水、地表水、灌溉水、牲畜水等)、大气(环境空气、市内空气等)、土壤和食品(尤其是鱼和甲壳类动物)。值得一提的是鱼类消费咨询和工作环境汞暴露的参考剂量标准。澳大利亚、加拿大、挪威、瑞典、英国和美国都已经向消费者发布了鱼类的信息咨询，帮助人们了解在消费鱼的过程中如何减少对汞和其他有毒化学品的暴露。这类食物消费咨询对一般人群来说非常清晰细致，易于推广，有利于汞暴露风险的管理。此外，很多国家通过确定允许的暴露水平(PELS)来保证工人的职业安全和健康，并保证工作环境汞控制措施的实施。这些参考剂量为管理者进行汞暴露风险管理提供了重要依据。很多国家还通过规定包括电池、化妆品、荧光灯、包装物质和一些特殊涂料在内的一些产品当中的最大汞允许浓度来减少汞的使用，降低一般人群对汞的暴露。与一些源头控制措施相比，环境标准对污染源的汞排放控制是相对间接的。由于各国汞污染程度和社会经济条件的不同，这类标准的国家差异很大。
技术标准与控制技术。目前的汞污染控制政策中，很重要的一个环节是对汞污染控制技术进行规定，最常见的方式是要求污染源使用最佳可得技术(best available techniques(BAT))和最可得的控制技术(Maximum Achievable Control Technology(MACT))。BAT是一种技术标准，它要求污染源在选择控制技术的时候综合考虑技术特征、污染源的位置和当地环境条件等因素，选择最有效的行动和运作方式来实现控制目标。而MACT则是BAT概念下的一个具体操作方法，该标准制定的依据是对既定源种类中控制得最好的污染源的现有控制技术的分析。目前，欧盟已经要求能源工业、金属生产和加工业、开矿业、化学工业、废物管理和大规模畜牧业、纸浆造纸业和制革业等使用最佳可得技术来预防或减少汞及其化合物对大气、水和土壤的污染。而美国环保局2000年依据清洁大气修正案，也要求燃煤和燃油电厂通过应用最可得的控制技术来达到危险大气污染物的排放标准。另外，很多立法对污染源指定有限数量的汞控制技术。比如，有些国家要求对所有的废物焚化装置(有毒废物、医疗废物和家庭废物)都安装烟气过滤装置，这种措施有效的抑制了大部分的汞的排放。
具体的政策手段 目前汞控制政策主要是两大类：激励型控制手段和市场导向型控制手段。
激励型控制手段通常是管理机构对每一种源设置一个可允许排放总量，并规定达不到目标的惩罚措施，但每一个排放源完全有自由来选择如何达到控制目标。激励型控制体系一般通过强制型措施和自愿型措施来减少汞的排放。强制型政策主要指通过替代等方式禁止/逐步淘汰汞的使用。自愿型政策包括开展自愿行动和签署自愿协议等，这类政策手段对污染源来说具有一定吸引力的原因是污染源能够以一个较低的单位成本来减排汞。
当管理机构对每一种源设置一个可允许排放总量时，企业的减排成本取决于市场价格和为达到总量目标而采取的措施。当污染源的达标成本不同的时候，排污权交易这种市场手段有助于达到控制目标。美国已有一例重金属排污权交易的例子，即20世纪80年代中期为减少汽油当中铅的排放美国EPA开展的铅排污权交易。与此同时，美国有些州政府已经开始研究其他市场导向型政策手段，比如明尼苏达州已经开始评估向每单位汞排放征收“汞税”。市场导向型政策手段也有其优点：能够刺激污染源更多的减排汞，排污权交易则能够平衡不同地理区域之间的排放和减排。
此外，信息公开和披露也是非常重要的政策手段。针对含汞产品，美国有些州采取了诸如要求产品进行公告和标签等措施，以此来获得产品中汞含量的信息并告知消费者产品当中含有汞。信息公开和披露的手段，一方面增强公众暴露风险预防的能力，另一方面公众的监督对汞排放源施加减排压力也可促使污染源减排汞。
原标题：国外汞污染防治措施与管理手段
