重构环境影响评价技术导则体系

与发达国家和地区相比，我国目前的环评导则主要集中于个体、短期的影响，而对环境、人群产生持久影响和整体系统影响的累积影响评价、健康风险评价、生态风险等的环评导则仍然处于空白。

孔令辉 戴文楠 夏甫 梁鹏

环境保护部《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中将“优化技术导则体系”列为技术支撑之一，明确“建立以改善环境质量为核心的源强、要素、专题技术导则体系”。为适应环保工作的新要求和环评改革的新精神，重新构建环评导则体系迫在眉睫。

我国环评技术导则体系存在的问题

目前，我国正在运行的环评导则体系为：规划环评导则+建设项目环评导则。建设项目环评导则以总纲为纲领，下分专项导则（即要素导则与专题导则）和行业导则。这些导则指导下的环评在针对预防和减轻环境污染、促进产业结构调整、严控宏观与微观经济活动的环境准入方面发挥了重要作用。

尽管目前的环评技术导则在指导环评从源头控制污染方面发挥了重要作用，但是仍然存在诸多问题。

缺少顶层设计，结构不合理。现有导则是从当时的需求出发，缺乏宏观层面的引导和未雨绸缪的预判。由于缺乏顶层设计，致使各类导则之间缺少合理衔接，如规划环评缺少要素导则的指导，建设项目环评缺少源强规范的支撑，行业导则的内容与要素导则之间也存在交叉现象。各类导则的组成尚有缺失，如规划环评导则中缺少土地利用、流域、海域等解决区域环境问题的导则，专项导则中缺少土壤、振动等要素导则。缺少前瞻性的导则预研和科研储备，一般导则的制订通常需要2年~3年，一些需要科研支撑的导则制修订需要更长的时间，造成导则滞后于需求，如土壤导则。

内容宽泛，定位不准确。建设项目导则本应按照《环评法》第十七条规定的环评报告内容，重点关注项目概况、周围环境现状、造成的环境影响、环保措施的技术经济论证、经济损益分析、环境监测建议以及环评结论等内容。但现有部分导则关注了大量技术之外的法律和管理问题，以及其他行政主管部门管理的领域，如压覆矿产。在应用中把本应属于指导性质的导则当成强制性的标准使用，放大了导则的缺陷。这些问题给环评工作造成了困扰。

针对性不强，未能对最新的环境管理做支撑。现有导则距离当前的环保要求尚有差距。规划环评尚不能做到划框子，未能从技术上与“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（以下简称“三线一单”）衔接，规划环评导则未能从技术上与项目环评联动，项目环评导则也未能与排污许可证等管理制度衔接。这些问题造成环评与管理脱节。

导则的科学性、规范性、适用性尚待提高。建设项目的源强是环境影响预测的基础，其确定方法也是今后考核企业排污许可证执行的重要技术依据。目前尚没有规范源强核算的导则，致使环评中的源强计算方法各不相同，影响预测的准确性。要素导则中，对与环境管理密切相关的容量分配形成排放清单的技术问题未做规定，使得环评制度与排污许可证制度在技术层面不能有效衔接。导则预测模型的准确性也尚待提高。

延伸阅读：

深化制度改革 回归环评本意——推动环境影响评价迈上新台阶

导则发展缺少理论和技术储备。与发达国家和地区相比，我国目前的环评导则主要集中于个体、短期的影响，而对环境、人群产生持久影响和整体系统影响的累积影响评价、健康风险评价、生态风险等的环评导则仍然处于空白。

环评导则体系重构总体构架

总体构架。根据 “增强环评导则的科学性、针对性、规范性”的环评改革要求，结合“污染物源强计算、污染物排放清单、环境风险防控”三大体系，确立以“规划环评导则+要素和专题导则（近期以风险导则为主）+建设项目总纲和污染源源强核算指南与行业导则（生态类）”为现阶段环评导则体系的总体构架。

各类别导则主要作用。规划环评导则以实现划框子为目标。严守 “三线一单”的要求，依靠合理布局以及控制以容量为目标的总量来解决区域环境问题，强化生态保护，在技术层面夯实规划环评与项目环评联动的基础。要素导则进一步提升预测方法和模型计算的科学性，在污染物排放标准和环境质量标准约束下，确定污染源允许排放量，形成污染源排放清单，从而有效与排污许可证衔接。专题类导则指导开展专题环评，现阶段主要围绕环境风险导则，厘清环境风险源和确定环境风险影响范围，强化环境风险防范措施。建设项目环境影响评价技术导则总纲明确环评工作程序和内容，从总纲修订入手，可以做到快速和高效贴近环保新要求的效果。污染源源强核算技术指南的编制有助于规范源强核算的技术方法，可提升源强数据的有效性，为环境影响预测的准确性打好基础，同时为核算企业排污许可证执行情况提供技术方法。生态类行业导则旨在指导生态类建设项目的环评工作，重点预测分析建设项目在施工期和运营期的生态影响，提出有效措施防止生态破坏。

环评导则体系重构的主要任务

抓好重点导则制修订，完善环评导则新体系。通过制订一批重点行业的污染源源强技术核算指南，修订一批要素导则和专题导则，以及推进区域类规划环评导则制订，提高导则的指导性和适用性，增强环评的针对性和科学性，并实现与排污许可证有效衔接。

遵循“三线一单”，引领环评导则制修订。规划环评系列导则制修订中，从技术上实现用环境容量来调控开发的规模、强度和布局，根据环境质量和资源承载力来分配和控制重点行业污染物排放总量，使重点产业发展规模控制在环境、资源可承载范围内。

联通规划环评和项目环评，加强环评制度与许可证制度衔接。在技术层面夯实规划环评与项目环评联动的基础，改变规划环评和项目环评“两张皮”的局面。同时，通过重点导则的制修订，引导环评制度与排污许可证制度的衔接，改变环保制度间“各自为政”的现象。

梳理导则清单，制定环评导则制修订计划。对现有和在编的环评导则进行梳理，按照导则重构思路，对不急需甚至不必要的环评在编导则提出暂停或者清理建议；对正在制修订的行业环评导则提出向行业源强核算转换的建议；对于环评理论研究及实践经验不足的导则，建议暂缓；对需要理论和方法支持的导则，建议开展前期研究。根据需求的紧迫性制定出现阶段以及“十三五”环评导则制修订的计划。

延伸阅读：

深化制度改革 回归环评本意——推动环境影响评价迈上新台阶

原标题：重构环境影响评价技术导则体系