深化制度改革 回归环评本意——推动环境影响评价迈上新台阶

12月14-15日，环境保护部在北京召开全国环境影响评价工作会议，围绕深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持稳中求进工作总基调,服务“十三五”发展大局和环保中心工作，分析环评改革面临的新形势、新机遇、新挑战，总结“十二五”以来环评工作进展，提出深化环评改革的总体要求，对下一阶段重点工作进行部署安排。环境保护部副部长黄润秋指出，要加快环评制度改革，围绕“划框子、定规则、查落实”三个环节，让环评回归本意，真正发挥在源头预防上的关键作用。

找准环评制度坐标定位

“十三五”时期是实现环境质量总体改善的攻坚期，也是转变政府职能的关键期。刚发布的《“十三五”生态环境保护规划》把环评改革作为生态环境治理基础制度改革的重要内容，作出系统安排。黄润秋指出，必须着眼于时代的大背景，紧紧围绕改善环境质量这个核心，准确把握新时期环评工作的坐标定位，下决心转变工作方式，用改革激发环评制度的活力，用改革永葆环评制度的青春，用改革倍增环评制度的效力，用改革回应社会的关切。黄润秋表示，具体需要从以下几个方面来认识：

改革环评制度，是加快转变政府职能的迫切需要。推进简政放权，环评需要在纵、横两方面进行探索。在纵向，面对环评管理权力下放、任务下沉、重心下移态势，要探索如何优化职能配置，合理界定各级环保部门的环评管理职责，健全督查机制，着力加强不同层级的联动配合。在横向，着眼于探索推进环评与其他环境管理制度的衔接和协同，形成合力。要按照《控制污染物排放许可制实施方案》要求，与排污许可制做好充分衔接，实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。

改革环评制度，是落实绿色发展理念的必然要求。在经济发展新常态下，环境承载能力已达到或接近上限，生态环境越来越成为经济发展的重大制约因素。要保持经济平稳健康发展，必须处理好发展和保护的关系。推动绿色、循环、低碳发展，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度。环评推进产业结构绿色化调整，就是要通过制定严格的准入条件、实行区域限批等手段，推动企业实现技术、工艺绿色化，提升产业绿色化水平，倒逼高污染企业、环保违规企业淘汰退出，减少能源资源消耗，促使企业培育竞争新优势。就是要落实国家关于化解产能过剩的部署，强化环境硬约束，严禁新增低端落后产能项目;特别是在生态环境敏感度高的欠发达地区，要切实防范过剩和落后产能项目“改头换面”搞跨地区污染转移。

改革环评制度，是坚持以改善环境质量为核心的重要举措。发挥环评预防作用，就要明确地方政府、相关部门、环保部门和企业在环评方面的责任，建立责任追究机制，把源头预防压力传导到各个责任主体。要按照《“十三五”生态环境保护规划》，突出抓好战略和规划环评落地，“划框子、定规则、查落实”，把空间管制、总量管控和环境准入等要求转化为区域开发和保护的刚性约束，防止区域发展突破环境承载力。要以地方环保垂直管理改革为契机，完善监管体制。

改革环评制度，是全面参与宏观决策的重要抓手。当前，区域性环境污染和生态破坏问题越来越突出。要解决这一问题，必须建立空间治理体系，以环境承载能力为基础，按照主体功能定位来合理控制区域、流域的开发强度，从源头上解决无序、过度、分散开发导致的生态空间占用过多、生态破坏、环境污染集中等问题。按照中央部署，有关“多规合一”和空间规划编制正在紧锣密鼓地开展，而环评正日益成为参与宏观决策的主要工具。

《“十三五”生态环境保护规划》明确提出，要以主体功能区规划为基础，规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制等环境管控要求，制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(以下简称“三线一单”)的技术规范，强化“多规合一”的生态环境支持。这就需要抓住契机，推动开展区域国土空间环境评价，主动参与宏观调控。

黄润秋表示，新时期环评制度的坐标定位，可以概括为“一体四维”。一个总体定位，即是“环评是从源头预防环境污染和生态破坏，改善环境质量的关键制度”。四个维度，从推动绿色发展的维度看，环评是经济结构调整的“助推器”;从创新和完善宏观调控的维度看，环评是环境保护参与宏观决策的“主渠道”;从推进简政放权的维度看，环评是环保部门职能转变的“先行者”;从防范环境风险的维度看，环评是群众合法环境权益的“维护者”。“一体四维”统一于改善环境质量这个核心，是时代赋予环评工作的新使命。

环评部门调整管理思路

五年来，各级环保部门深入贯彻党中央、国务院有关决策部署，主动调整管理思路，加快创新体制机制，深度聚焦简政放权和职能转变，推动环评工作取得新突破、新进展。据黄润秋介绍，这些突破和进展主要体现在以下几个方面：

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简政放权成效显著。2013年底以来，环境保护部共下放57项建设项目的环评审批权限，将环境影响较小的高速公路、汽车、大型主题公园等9项国家核准项目的环评审批权限下放至省级环保部门。修订《建设项目环评分类管理名录》，将13类项目由编制环境影响报告书降为编制报告表或填报登记表。开展产业园区规划环评清单式管理试点，推进园区建设项目环评审批制度改革。环境保护部调整《环评文件内部审查分类目录》，采取提前介入等措施，缩短审批时间。

战略规划环评地位突出。完成西部大开发和中部地区战略环评，启动京津冀、长三角、珠三角地区战略环评。完成长江干线航道、全国公路网等一批重大规划环评。通过水电规划环评，减少25个梯级布设，多保留1170多公里天然河段;通过沿海港口规划环评，避让自然保护区34处，减少围填海面积224平方公里。

环评队伍建设不断强化。强化环评诚信体系建设，全面公开资质受理、审查、审批信息和环评机构及从业人员信息，充分发挥社会监督作用。不断加大环评机构监督管理和责任追究力度，“十二五”以来，累计对质量低下、存在出借资质和人员“挂靠”等问题的301家机构和239名环评技术人员予以严肃处理并记入诚信记录，情节恶劣的一律清除出环评队伍。

全面实施环评机构脱钩。截至目前，地方环保系统的350家环评机构中，已有337家完成脱钩，其余13家机构将在12月底注销资质，届时脱钩任务将全部按期完成。

五年来的实践显示，各级环保部门真抓实干，勇于创新，全力推进环评改革破冰，一些长期制约环评事业发展的深层次矛盾和问题正在逐步破解。

环评工作尚存在不足

与此同时，对照改善环境质量的任务，对照人民群众的环境诉求，黄润秋指出，环评工作还存在着一些不足，具体表现如下：

战略和规划环评落地难，支撑宏观决策力度不够。一些地方和部门的认识和职责履行还不到位，在重大发展决策中对战略和规划环评成果应用不充分。如前一阵中央环保督察发现，有的地方在开发建设中未充分考虑战略环评要求，有的规划未依法开展环评依然得到批复，有的地方产业园区违反规划环评要求引进项目。

项目环评背负太多，管理边界和责任边界模糊，“未批先建”现象依然存在。项目环评聚焦不够，内容过于庞杂，承担了一些应由其他部门负责的职能。

公众参与存在定位不清、方式不实等问题，部分公众参与流于形式。有的把公众参与简单地理解为征求公众同意不同意项目建设的程序，而未将其作为问计于民、提高和改善环评工作质量的过程。

“重审批轻监管”现象仍然存在，事中事后监管机制不够完善。项目环评、“三同时”监督与后续验收管理衔接不畅，监管职责尚未完全理顺，容易出现重复监管或“监管真空”。在监管中，对大数据等先进手段的运用不够，监管效率也有待提升。

一些地方对上级下放的环评审批事项存在接不住、管不好的问题。有的是由于地方不当行政干预，顶不住压力，不该批的也批，乱作为;或者该管的不敢管，不作为。有的是由于工作量明显增加，但环评管理和技术评估力量薄弱，影响工作质量和效率。

这些问题的存在影响了环评的公信力，阻碍了环评有效性的发挥。黄润秋强调，必须直面这些问题，着力从制度机制上寻找原因，用改革的办法加快推进问题的解决。

坚持问题导向 部署环评改革

环保部近期印发《“十三五”环评改革实施方案》。《方案》坚持问题导向，针对普遍反映的突出问题，对“十三五”环评改革做出全面安排和部署。《方案》聚焦四大改革板块、涵盖战略、规划、项目环评全过程，既是环评制度改革顶层设计的路线图，也是一份操作性很强的施工图。黄润秋指出，要从以下方面领会其内涵和实质：

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突出管理模式改革，明确环评改革路径。在程序上不断优化。已取消试生产审批、水土保持审查和部门预审等前置条件，非重大项目核准环评审批由“串联”改“并联”，还要取消竣工环保验收行政许可，提高环评审批效率;在管理上不断规范。根据新《环评法》要求，已把建设项目环境影响登记表改为备案制，可以减轻环评审批50%的任务量;还要通过分类管理目录的修订，压缩需要编制报告书的项目范围。

聚焦四大板块，明确环评改革的主要领域。战略规划环评、建设项目环评、事中事后监管、信息公开和公众参与是环评改革的四大领域。

一是战略、规划环评要划好框子。战略、规划环评“落地”难，固然有地方政府或部门认识不到位、规划体系存在缺陷等问题，也在于环评的“框子”没有划准划实。《方案》要求创新工作平台和技术方法，明确区域发展定位、生态功能定位和准入条件，优化空间布局，调控环境容量，以固化的 “三线一单”对区域国土空间保护和发展提出刚性要求。

二是项目环评要定准规则。《方案》提出要重构技术导则体系，建立规划环评、项目环评、要素和专题导则体系，明确项目环评管理边界。对于排放污染物项目要核清污染物排放强度，算清基于环境质量的污染物允许排放量，明确环境风险防范措施，用完善的“规则”规范环评边界。

三是事中事后监管要严查落实。《方案》提出要充分利用大数据等技术手段提高监管能力，提高环评管理水平，精准打击环评违法，确保环保要求落实到位。这里的事中事后监管，亦包括上级环保部门对下级环保部门履行环评职能的监督，还包括对政府及其有关部门执行环评法规制度情况的督察。

四是信息公开和公众参与要讲究规范。《方案》提出要提高公众参与有效性。要畅通公众意见表达的渠道，把充分听取和吸收公众意见作为提高环评文件编制质量的手段，而不能将公众参与异化。《方案》还提出要建立社会诚信体系，加大惩处公参弄虚作假行为。

抓住相关重点，明确环评改革的重要举措。强化“三线一单”硬约束，保障战略规划环评落地。区域国土空间环境评价针对具体行政区对国土空间环境属性进行评价，制定实施“三线一单”，推进优化空间布局、控制环境污染和生态破坏，有效配置资源、提高参与综合决策的能力。区域国土空间环境评价是进行整合的工作平台。对上作为环保部门参与空间规划、“多规合一”的切入点，对下作为落实地方政府对环境质量负总责的抓手,作为战略和规划环评的依据。在技术方法上，按照生态保护红线划定技术规范，将国土空间中最有价值的生态空间严格保护;科学确定区域污染物排放总量限值和区域环境质量要求;按自然资源资产保值增值要求，明确自然资源消耗“天花板”，严格消耗强度控制，保障自然资源开发“不超载”。配套制定区域环境准入负面清单，实施差别化环境准入管理。

坚持科学、严谨、规范原则

环评改革的方向和任务均已明确，黄润秋表示，下一步的关键在于落实。为此，需要牢牢把握三个关键词，即科学、严谨、规范。

要坚持科学的态度。在相当程度上，环评是依赖于技术的一项管理制度。环保部门对社会关切的重大问题要及早安排研究，以科学的态度回应社会，提高环评决策的公信力和影响力。

要坚持严谨的态度。环评作为重要的环境管理手段，面临的形势敏感复杂。必须把提高工作质量放到更加突出位置。要深入实际、深入基层摸清情况。在规划环评审查、项目环评管理和事中事后监管等日常工作中，要把事情做细、做实。

要坚持规范的态度。实施好环评制度，关键在于规范。要通过健全工作机制、修订环评导则等方式明晰环评职责和边界，使环评从内容到形式、从行为到程序、从决策到执行更好地适应法治要求;要做到失职必须追责，用好环境保护督察这个“利器”。

围绕落实《方案》和新《环评法》，黄润秋强调，今后一段时期应做好以下工作：

深化环评法治建设。各省级环保部门要按照“三个一批”要求，确保今年12月31日前全部完成历史遗留的“未批先建”环评违法项目清理。从明年1月1日起，对未完成清理任务的“未批先建”项目，要依法严肃查处。对新出现的“未批先建”项目，要抓典型，严格按照《环评法》要求进行处理。

充分健全监管机制。以创新机制手段为重点，加强事中事后监管。建立环评、“三同时”和排污许可衔接的管理机制。针对验收行政许可取消、调整为企业自验，要研究制定建设项目竣工环境保护验收办法，强化建设单位的环保“三同时”主体责任，规范企业验收的程序、内容、标准及信息公开等要求。项目环评审批必须对事中事后监管提出明确要求，作为后续监管的前提依据。根据项目所在区域环境敏感性、项目环境影响、环境风险以及保护目标情况等，确定监管等级，对重点项目、项目的重点内容、重点时段进行重点监管。

推进环境影响后评价。每年组织一批长期性、累积性和不确定性环境影响突出、有重大环境风险或者穿越重要生态环境敏感区的重大项目开展后评价，改进和完善环境保护措施，并反馈环评审批。制定后评价技术导则总纲及采掘、水利水电等行业导则。关于项目建设过程中的环境管理，鼓励各地继续探索，着眼于推进建设单位落实“三同时”主体责任。

建立健全督查机制。部、省两级环保部门要加强对基层环评管理的督查;对环评把关不严、工作质量不过关的地方，要视情况采取约谈、限批等手段。在垂直管理制度改革中，要统筹考虑市、县环评管理职责的优化调整，项目多、管理任务重的地方，可探索采取由市级环保部门委托审批方式，由派出机构承担部分项目环评审批职责。同时，要明确上下级环保部门随机抽查监管和日常监管的事权划分，强化市级环保部门和其派出机构属地监管职能。在此基础上，充分保证环评审批“放得下、接得住、管得好”。

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原标题：深化制度改革 回归环评本意——推动环境影响评价迈上新台阶