量身立法：浙江绍兴差别化管理大气污染源

立法，是一项关系城市未来的重要顶层设计。

把最迫切的民生诉求，以立法的形式撑起保障之伞，这在浙江省绍兴市制定的地方性法规《绍兴市大气污染防治条例》(以下简称《条例》)中有了鲜明体现。经浙江省第十二届人大常委会第三十三次会议批准，《条例》从11月1日起正式施行。这在绍兴建城史和民主法治进程中具有里程碑意义。

新修订的《大气污染防治法》和《浙江省大气污染防治条例》都实施不久，绍兴为何还要制定大气污染防治条例?其背后有着怎样的考量?《条例》有哪些亮点?记者对此进行了采访。

法为何而立?

回应群众期盼，强调政府担当

绍兴选中“气”进行地方立法，并非偶然，而是民意所向。近年来，绍兴把生态文明建设摆在突出位置，大力推进“五气合治”，但距群众期待尚有相当距离，大气污染、灰霾仍是群众投诉的焦点。

2015年，绍兴市区空气质量优良率为73%，轻度污染天数为70天，中度和重度污染天数达到24天。空气质量综合指数全省排名第9位，在全国72个城市中位于第40位，2015年全市大气污染投诉量占到环保投诉总量的60%。

绍兴市环保部门开展的大气污染防治立法公众问卷调查也佐证了这一点，有99%的市民关注空气质量对健康的影响，80%左右的市民认为应以本地的污染为主。而针对绍兴是否有必要制定大气污染防治条例的题项上，91.17%的市民认为“很有必要”或“有必要”。

为积极回应群众期盼，为绍兴市大气污染防治提供根本性、长远性保障，《条例》应运而生。从去年9月25日绍兴市正式被赋予地方立法权，到《条例》诞生正好1年多时间，实现了当初“当年立项、当年起草、当年审议、当年批准、当年实施”的立法目标。

制定地方性法规，对于绍兴来说还是第一次。为此，绍兴市委书记两次专题听取立法工作汇报，提出重要指导意见;市委常委会把制定任务列入市委年度主要工作清单和全面深化改革目标任务书中;市人大和市政府主要领导高度重视，市政协积极出谋划策，社会各界人士踊跃参与。

“立好‘首法’，全市上下充满期待，压力之大前所未有。我们一步一个脚印，趟出了绍兴地方立法之路。”参与立法的相关人士这样告诉记者。

亮点在何处?

细化上位法要求，体现更多自主权

在国家层面和省一级层面，关于大气污染防治的法律和条例早已具备，但对于绍兴而言，这还远远不够。

“上位法考虑到各地有不同的实际情况，会对一些条款仅做原则性规定，有的甚至没有做出规定。这虽然有利于地方灵活发挥，但也给地方的大气污染防治带来了缺乏针对性、可操作性和有效性的难题。”绍兴市环保局副局长徐金泉表示，地方性法规的最大优势是结合本市环境、产业特点，精准立法，“绍兴的这次大气污染防治立法，不是对上位法的突破，而是在遵循上位法原则和理念的基础上，对原有的原则性规定和‘空白’地带进行补充。”

那么，《条例》如何细化上位法的要求，彰显出绍兴特色?

在污染源管控制度上，《条例》提出了建立差别化管理制度。《条例》第19条提出，市和区、县(市)人民政府可以采取企业综合经济效益排序等方式，对大气重污染企业实行大气污染物排放总量差别化控制，或者实施差别化水价、气价等措施。按企业综合经济效益排序并实施差别化的财政政策，是绍兴市的一项改革成果，但从大气污染的角度来规定，则是这次《条例》制定的新举措。

针对机动车船的特点，《条例》第23条还明确了经排气监督抽测，机动车不符合排放限值标准的，环境保护行政主管部门应当责令机动车所有人或者使用人在15日内进行维修，并重新进行排气污染检测。逾期未维修或者经重新检测仍不符合排放限值标准的，不得上路行驶。绍兴市环保局相关负责人介绍说，在环保标志被取消后，《条例》这一规定是补缺式立法，强调了环境保护行政主管部门的这一职责。

针对大气污染损害问题，《条例》第12条规定，建立和完善大气污染损害赔偿制度。排污单位发生大气环境污染事故或者排放大气污染物造成环境污染损害的，环境保护行政主管部门可以通过磋商、行政协调等途径确认排污单位承担生态环境修复、损害赔偿等责任。负有大气环境监督管理职责的部门可以委托有资质的评估机构进行大气环境污染损害鉴定评估。

据介绍，从2011年以来，绍兴已被列入国家生态环境损害鉴定评估试点。这次损害赔偿制度进入大气立法中，既是对前期成果的固定，也为今后的推进提供了法律保障。

严在哪里?

落实主体责任，强化“对监管者的监管”

环保和相关职能部门作为监管主体，对大气污染防治责任主体进行监管，这是大气污染防治工作中的第一道监管。与此同时，职能部门本身也需要接受监管，这是“对监管者的监管”，属于不可或缺的第二层监管。《条例》的“严”就体现在这两层监管上。

针对大气污染的责任主体，《条例》规定，对违反规定排放大气污染物的，排污单位拒不履行停业、关闭、停产整治决定，继续违法生产的，可以对其做出停止或者限制向排污单位供水、供电、供气的决定。

针对监管主体，《条例》明确，要对各级人民政府和相关部门及其主要负责人完成大气污染防治重点任务和环境质量改善目标情况进行考评，治气不力将被问责。

《条例》第4条第三款明确，对出现以下4种情形的，上级人民政府应当对下级人民政府及有关部门负责人进行问责：一是不执行大气污染防治法律、法规和规章;二是未在规定期限内完成大气污染防治重点任务;三是对重大大气污染突发环境事件处置不力;四是省人民政府规定的其他情形。考评及问责结果还应当向社会公开。

绍兴市环保局局长张永明表示，在《条例》中做出具体问责情形的规定，有利于进一步强化政府执行大气污染防治法律、履行大气污染防治职责、防范重大大气污染突发事件的意识，真正做好环境保护工作，改善区域大气环境质量。

《条例》除最大限度地明确各部门大气污染防治的职责外，环境保护行政主管部门的地位还得到了强化和提高。

比如，《条例》第5条第一款明确规定，“环境保护行政主管部门应当会同有关部门建立大气污染防治监督管理协作机制。环境保护行政主管部门发现有关部门未按照规定履行大气污染防治监督管理职责的，可以进行通报，并可以向任免机关、监察机关提出对该部门负责人的处理建议。”

徐金泉介绍，《条例》通过这一规定，赋予了环境保护部门统一监督管理职责的同时，要求建立多部门协作机制和确立环保部门的龙头作用，“这么多部门的监管，不协作、没机制，大家就是一盘散沙。”

徐金泉说，环保部门的统一监督管理职责还体现在另外两大权力中：通报和建议。“只让你牵头，不赋予你管辖权不行，因此《条例》明确了环保部门的这两大权力。”

绍兴立法专家顾问、浙江省社科院法学所唐明良博士认为，《条例》中的法律法规都非常细致，如何避免让这些法律法规在实施中流于形式才是最重要的。他表示，对于违法违规的污染企业要加强处罚力度，在执法过程中要坚持刚性执法，同时各个部门协调配合，加强司法保障，提高企业的违法成本，这样《条例》才能真正落地生根。

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原标题：绍兴差别化管理大气污染源