监测监察执法垂直管理名词解释之机构编制

根据《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机构举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位应当具备法人条件，实行分级登记管理。

按照社会功能一般将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。事业单位分类改革是指按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制改革为核心，坚持分类指导、分类推进、分级组织、分步实施的工作方针，分类推进事业单位改革，对事业单位管理体制和运行机制进行调整优化、改进革新的举措。到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优化、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

我国环境监察执法系统、环境监测系统大多为事业单位，一些地方环保局仍然是事业局、合署局。因此《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）在基本原则中明确要求，环保垂改工作应搞好统筹协调，与事业单位分类改革等相衔接，提升改革综合效能。

■事业机构、使用事业编制的市县环保局改革

承担行政职能的事业单位是指承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位。这类单位政事不分、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题日益突出，不适应简政放权、依法行政、规范政府治理的要求，迫切需要通过改革加以解决，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职责的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。

《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》具体规定，先行推进承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政裁决等行政职权的事业单位改革。首先，对于政府直属事业单位，结合推行大部门制并入相关行政机构，确有工作需要的可保留原来的牌子；确需单独设置行政机构的，原则上在中央规定的机构限额内统筹研究解决，具体设置形式、名称、排序等，根据本级政府的功能特点和实际需要决定。

因此，《意见》第十条规定，“目前仍为事业机构、使用事业编制的市县两级环保局，要结合体制改革和事业单位分类改革，逐步转为行政机构，使用行政编制”。目前全国仍有100多个事业单位性质的市县两级环保局，作为承担行政职能、主要行使行政许可和行政决策的政府直属机构，应当根据事业单位分类改革要求和《意见》要求，逐步转为行政机构。特别是区县级环保局改革调整为市级环保局分局后，在一定程度上解决区县政府行政机构总数额度限制，有条件大力推进环保局的规范化建设。对于一些区县环保、林业、水利合署设置的环保局，应结合区县环保分局派出的要求，合理统筹、积极稳妥地推进垂改工作。对于开发区管委会所属的事业性质的环保局，各省、自治区、直辖市可以结合开发区管理体制实际情况等合理确定改革方向。

■规范设置环境执法机构

《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》提出，稳步推进承担行政执行等职能，主要行使行政处罚、行政强制等行政职权的事业单位改革。这类事业单位的主体是行政执法机构。要全面清理职能，有法律法规依据的继续依法履职，没有法律法规依据的原则上予以撤销，确需保留的要尽快完善法律法规，在此基础上纳入综合行政执法体制改革统筹推进，并与司法体制改革、城市执法体制改革、文化体制改革等相衔接。

《意见》第十条提出，“试点省份结合事业单位分类改革和综合行政执法改革，规范设置环境执法机构”。各省份的环境执法机构作为承担行政执行，主要行使行政处罚、行政强制的行政职能机构，也应结合事业单位分类改革等将其行政职能逐步划归行政机构或转为行政机构，保证环境执法的权威性，解决事业单位委托执法等具体问题。

■内设机构

内设机构指一个部门内设的组织机构，是“三定”规定的主要内容之一。内设机构一般不能单独以自身的名义对外行使职权，只能通过所从属的机构并以该机构的名义来行使所承担的部分职权。内设机构的名称必须冠以所从属的机构的名称。也有一些内设机构具有半独立性，可依法律法规的相关规定在某方面独立行使职权。

在我国政府的行政机构中，内设机构是指县级以上各级人民政府行政机构为履行职责的需要，在职能分解基础上设立的内部机构。内设机构的层次一般不超过两层，名称应当规范、明确，并与机构的类型和职责相称。内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称等，一般由行政机构提出，报同级人民政府机构编制管理机关审批、备案。

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《意见》第十条提出，加强环境监察内设机构建设，符合《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》关于承担行政监督，主要行使行政许可、行政裁决等行政职权的事业单位改革的规定。垂直管理制度改革后，环境监察为以“督政”为主的“新监察”，与“查企”分开，主要承担行政监督的职责。

为保障环境监察机构的权威性，各省份应将根据《意见》要求，结合承担行政职能事业单位改革规定，在厘清环境监察与环境执法职能差异实施分置的基础上，将环境监察机构逐步转变或设置为行政机构，配置好不同职能要求的监察处室，作为省级环保厅（局）的内设机构。同时，省环保厅（局）派驻各市地的环境监察机构也应作为省环保厅（局）内设机构进行管理。这为环境监察机构提出了明确的改革要求和依据。

■不突破地方现有机构限额和编制总额

机构是指在行政管理领域中具有一定行政管理职能、党务管理职能、公益服务职能或其他管理、服务职能的机关、事业单位及其他组织。目前列入机构编制部门管理的机构主要有各级党政机关，人大、政协机关，法院、检察院，各民主党派机关，群众团体机关和各级各类事业单位等。从目前机构编制管理的范围看，机构可以分为党政群机关和事业单位。

机构限额指县级以上地方各级党政机构设置的上限额数。为从宏观上控制政府机构的总体规模，中央根据各地经济社会发展水平、人口和面积、财政收入、行政区划等实际情况，规定了机构设置的最高限额。中央规定的机构限额，各地必须严格执行，不得突破。

根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，编制是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。狭义的编制也称为“人员编制”，是指机构编制管理机关核定的机关、事业单位的人员数额和领导职数。人员编制是“三定”规定的主要内容之一。人员编制分为行政编制和事业编制两大类。

行政编制是指中国共产党各级机关、各级人大及其常委会机关、各级行政机关、政协各级委员会机关、各级审判机关、各级检察院机关、各民主党派和工商联的各级机关，有关群众团体机关使用的人员编制，其经费由国家财政保障。全国行政编制规模必须严格控制。行政编制的审批权限在中央，各地区各部门不得在中央批准的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关、人大机关、政协机关、法院和检察院机关、各民主党派和工商联机关的编制。各地区各部门可根据工作需要调整行政编制，但必须在批准的总额内进行；地方不同层级之间行政编制的调整由省级机构编制部门报中央机构编制部门审批。各地区各部门必须严格按照规定使用行政编制，不得擅自改变行政编制的使用范围。

事业编制，是指各类事业单位所使用的人员编制。与行政编制相比，事业编制使用范围广泛，经费形式分为财政拨款、财政补助和经费自理等多种形式。中央机构编制部门重点加强对地方事业单位机构编制管理工作的宏观指导，对各省、自治区、直辖市事业编制的总量和结构进行调控。各省、自治区、直辖市机构编制部门统一制定本地区事业单位机构编制管理办法，上级机构编制部门对下级机构编制总量和结构实行动态管理。事业编制的适用范围必须严格控制，强化检查监督。事业编制只能用于事业单位，不得把事业编制用于党政机关。不得把事业编制与行政编制混合使用。

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。另外，已认定为承担行政职能但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。

对于行政编制不足的情况，《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》提出，行政编制确有困难的，可按程序在总量内跨地区、跨部门调剂少量行政编制。仍然难以满足需要的，由省级编委、中央国家机关试点部门提出方案报中央编委批准后，可多核销事业编制、置换核减少量行政编制，但要严格控制本地区本部门行政编制在一定比例内。各省份要结合实际，在规定范围内创新方式方法，合理争取机构编制。

《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》要求，妥善解决所需行政编制，通过创新管理方式、调整编制结构，多渠道解决改革涉及的行政编制问题。对于明确将事业单位承担的行政职能划归行政机构或单独设置行政机构的，综合考虑职责任务、工作对象等因素，从严从紧核定行政编制，原则上在通过政府机构改革、简政放权、自然减员、内部调剂、控编减编等方式腾出来的行政编制内解决。

因此，《意见》第七条规定，试点省份要在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。这要求各省份在改革过程中，要严格执行中央规定的本省、自治区、直辖市所有部门的机构限额设置机构，不突破本省、自治区、直辖市编制总额。同时，也要积极争取支持，力争将其他部门机构限额和编制额度调剂给环境保护部门。另外还要按照《意见》第17条要求，结合机构隶属关系调整，重新调整环境监测监察执法的职责、体系，相应划转编制，进行优化配置、合理调整，保障新体制下环保工作顺利进行。

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原标题：名词解释之机构编制（一）